【公務員加薪】高薪養廉,還是高薪養貪?

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烏克蘭前總統波羅申科(Poroshenko)被指在任內縱容貪污,令國內本來已非常嚴重的貪腐和壟斷問題不斷惡化;他本人亦涉及逃稅、偷賣軍火等問題。 圖片來源:STR/NurPhoto via Getty Images

近日,立法會審議公務員加薪議案,其中一大爭議是警察,泛民議員希望警察薪酬調整能作獨立審議。香港的公職人員薪金,一向差不多冠絕全球,尤其特首林鄭月娥,薪金更位列全球領導人第二,連律政司司長鄭若驊的人工,也比澳洲總理高。在香港、新加坡等華人社會,一直有種「高薪養廉」的想法;可是,近年香港政府民望低迷,而公職人員人工持續高企,有人直斥是「高薪養惡」甚至「高薪養貪」,究竟學者們是怎樣說的?

其實高薪養廉的說法,源遠流長,在中國宋朝,范仲淹已提出「聖人養民之時,必先養賢,養賢之方,必先厚祿,厚祿然後可以責廉隅、安職業也」。18 世紀,現代經濟學之父 Adam Smith 在他的名著「國富論」提到,不能令肩負重任的人生活困乏,該以高薪補償他們花在自身教育的投資,並激勵他們繼續為大眾福祉奮鬥。二戰後,芝加哥大學兩名經濟學家 Gary S. Becker 和 George J. Stigler 在 1974 年發表的論文,則為高薪養廉一說提供理論基礎。他們認為提高公職人員薪水,就能減低他們收取賄賂的慾望,因為會變相增加他們犯規的風險成本。相反,貧窮的公職人員會有更大誘因,透過濫用公權力來斂財。

往後,不少學者都嘗試尋找實證以引證高薪養廉的理論,當中包括大型迴歸分析以及個別國家的個案分析

可是,學界一直沒法就高薪能否養廉達到共識。而且,Becker 和 Stigler 以及其後學者的研究,並沒有為高薪養廉理論建立一個有力的因果機制。Becker 和 Stigler 的假說,其中一個關鍵是人工愈高,貪污被發現後的代價愈大。然而,在現實世界中,特別是發展中國家,根本沒有有效監察機制,公職人員領取高薪後大可為所欲為;邏輯上,兩人的假說,關鍵可能在於「被發現」,而「非人工愈高」。除此之外,以政策執行角度來看,高薪養廉亦未必是理想做法,一來對於一些人而言,在上位者享受奢華厚祿,本來就是腐敗的表現,或會令民意反彈;而要支付公職人員高昂薪水,長期會影響資源調撥和政府財政的可持續性

一班以色列海法大學的學者更於 2016 年在期刊 Administration & Society 撰文,指出高薪可能會令人更貪腐。他們透過「世界價值觀調查」(World Values Survey),收集來自 58 個國家共 18,800 份問卷,希望了解薪酬誘因與人們接受貪污行為程度,兩者之間的關係。研究結果發現,高薪未必會令公職人員更高效廉潔,而且更可能有反效果。他們指出依賴外在獎賞來鼓勵公職人員廉潔奉公,會削弱自我約束(self-regulation)的心理機制;長遠而言,或令到他們以利益為本作思考,更訴諸工具思維,趨向自利。他們和公營機構的關係,變得純粹互惠互利,此價值觀或會令他們更易以權謀私。更甚者,這種組織文化,或會造成劣幣驅良幣,吸引更多自利的投機主義者,令有志者卻步,就如英國的研究例子

除了以色列海法大學的學者們,近來也愈來愈多個案研究,顯示高薪與養廉沒有關係甚至會呈現反效果。公婷和吳木鑾在 2012 年於期刊 Review of Public Personnel Administration 發表研究,以中國大陸作為例子,比對工資升幅和貪腐個案升幅數字,否定高薪養廉的理論。加州大學柏克萊分校學者 Kweku A. Opoku-Agyemang 則研究加納的案例,發現加納大幅增加警員人工後,警員胃口反過來大了,非法索取路費的金額增加了。他把部分研究成果放在世界銀行網站作公開分享。