自由主義國際秩序終結?

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2019 年 9 月 26 日聯合國安理會會議。 圖片來源:Alexander ShcherbakTASS via Getty Images

自由主義國際秩序」( Liberal International Order)一直以來由美國主導。然而,這個在多邊主義(Multilateralism)準則下,植根於聯合國等機構,以開放及法則為本的國際秩序,近年卻因美中兩國在不同範疇的衝突,以及其他原因而受動搖。假如自由主義國際秩序步向終結,取而代之的國際秩序會是甚麼?

聯合國秘書長古特雷斯(António Guterres)在去年 9 月聯合國會議上表示,自由主義國際秩序面臨著生存威脅,世界處於一分為二的危機:「我擔心世上兩個最大的經濟體會出現巨大撕裂,從而產生兩個相互競爭的世界。它們有各自主導的貨幣、貿易及金融規則、互聯網系統、人工智能,以及零和的地緣政治模式與軍事戰略。」他同時強調,必須盡力避免巨大撕裂,以尊重國際法及強大的多邊機構,維持此確保世界經濟一體的普遍制度。

然而,接受澳洲廣播公司(ABC)訪問的澳洲洛伊國際政策研究所(Lowy Institute)執行董事 Michael Fullilove 認為,全球治理(Global Governance)正遭嚴重侵蝕,國與國的對立鴻溝經已分明。「每天,自由主義國際秩序的自由色彩,似乎都變得更為薄弱,其國際性與秩序亦較為褪色。」而在 Fullilove 眼中,自由主義國際秩序受到的挑戰,並不純粹意味美中抗衡:「我認為情況會比這種二元分立更混亂及危險。」

對於中國有意取代美國稱霸全球的想法,Fullilove 表示質疑。他認為中國的主要目標是統治區域:「中方首要野心是建立一個以中國為主的亞洲。他們不希望美國完全撤出,但也不想再當老二。」國際組織層面上,Fullilove 指中國有兩種想法:「他們一來肯定想改變國際體系的某些組成部分;但另一方面,它們又是坐擁安理會否決權的常任理事國,其在聯合國擁有頗大影響力。因此,現時部分國際體系要素的延續,要符合中國利益。」

至於美國方面,Fullilove 同意美國政府對目前全球合作體系的興趣正在減少,因為:「自由世界的領導人基本上不相信目前的自由世界,也不想去領導它。杜林普對眼前自由主義國際秩序的看法是 —— 一個令前任總統們深陷其中的大騙局。杜林普不信任現時的國際秩序體系,並狹義地界定美國利益。」

中國對南海單方面的主權主張,以及填海建立軍事基地等行為,惹來越南等其他國家指責違反國際法。 圖片來源:路透社

評估自由主義國際秩序的穩健性,困難在於如何準確定義其構成。例如儘管許多西方國家均承認國際刑事法院(ICC),但並非每個國家都接受其地位。其次則是各國會否遵照對國際法的承諾;而美中兩國均有違反的情況。例如美國曾在未經聯合國批准下攻打伊拉克、中國近年在南海填島建立軍事基地。也許在審視自由主義國際秩序的不同組成時,已能看出其脆弱的部分 —— 大國無視或違反國際法。

昆士蘭大學國際關係副教授 Sarah Percy 認為,自由主義國際秩序有趣之處在於,充分自由之下同時伴隨表裡不一。「自由民主的價值觀在此掌握巨大壓力,可以向其他參與者要求『照我所說的做,但不要學我的行事方式』。」如此,當然意味大國有無視甚至違反國際法的可能。Percy 便憂慮,假如大國違反國際法的行為變成家常便飯,其他中型、往往遵守規則的民主國家如澳洲、加拿大等亦會「有樣學樣」。

牛津大學教授 Ian Goldin 受訪時則表示,國際框架是時候要徹底改變了。他認為,問題在於聯合國、國際貨幣基金組織及世界銀行等,許多國際機構所承擔的任務過於龐大。而現時世界需要回歸基本,重新思考全球治理的理念。

在此,Goldin 提出數項原則,包括只有真正的全球性問題,才需要採取全球行動、找出重要的持分者解決問題、避免因關鍵小數的持分者緣故而陷入僵局,提升效率。其中,Goldin 提到認受性,指:「我們要確保那些受決定影響的人,感到自己也是我們的一分子,且他們是受認同的,否則便會反抗其他人。」

最後的原則是可執行性。Goldin 表示:「世上有成千上萬的條約、協議,這些東西只會令簽署的人自我感覺良好、大出政治風頭,但過後便沒有執行下去。換言之,過去一些永遠不獲遵循的協議即使成立,亦沒有任何意義。」自由主義國際秩序的前景如何仍是未知之數,但 Goldin 提出的原則,某程上亦是現時國際秩序面對的挑戰,不論修復體系抑或推倒重來,也許都難以迴避。