由禁運到金融制裁:美國的經濟制裁簡史

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1962 年 10 月 22 日,時任美國總統甘迺迪透過電視發表全國講話,公佈經濟封鎖古巴的計劃。 圖片來源:Keystone/Getty Images

美國在 8 月 7 日宣佈,把林鄭月娥等 11 名中港官員列入「特別指定國民和被封鎖人員」(SDN)制裁名單,是香港史上首次有官員被美國制裁。自從美國建國以來,一直視制裁為重要的政策工具。

經濟制裁比軍事行動來得溫和,又十分奏效,可以破壞對方的資金流,因此常常為各國政府所用。早在獨立戰爭爆發前,北美殖民地和英國政府關係緊張,英國人向今天美國一帶的 13 州殖民地徵收重稅,殖民地商人就發起杯葛行動,抗英組織「自由之子」(Sons of Liberty)和各地商人達成「不進口協議」(Nonimportation Agreements),全面杯葛英國商品。到立國以後,經濟制裁措施也融入到美國外交政策之中,較早年的例子有「1807 年禁運法案」(Embargo Act of 1807),當時歐洲正值拿破崙戰爭,英國和法國互相實施禁運,美國貨船也時常被滋擾。為了保持中立國狀態,美國決定對所有來自英、法的船隻都實施禁運。

到 20 世紀,美國依然視經濟制裁為重要的戰略手段,1940 年再通過「出口管制法」(Export Control Act),限制向日本輸出飛機零件、鋼材和化石燃料等軍事物資,導致日軍偷襲珍珠港,改寫了二戰的發展軌跡。而在冷戰期間,最經典的例子是美國對古巴全面禁運,第一張禁運令在 1960 年頒佈,以懲罰古巴把美資石油公司國有化,1962 年擴大至近乎所有貨品,到古巴導彈危機後,還凍結古巴在美資產,到今天美國依然還未撤銷部分對古巴的制裁措施。1979 年,伊朗人質危機爆發,美國駐伊朗大使館被佔領後,美國也展開一連串針對伊朗的制裁,包括進口限制和凍結資產。

美國傳媒「大西洋」分析指,踏入 21 世紀,美國更常以金融制裁打擊個別人士和機構。現時被制裁的人士和單位十分多單化,由墨西哥大毒梟古茲曼(Joaquín Guzman)、古巴雪茄公司,再到伊朗伊斯蘭革命衛隊都在名單之上。隨著冷戰結束後,美國手執世界牛耳,美元也主導了絕大部分跨國貿易活動,令美國金融制裁更顯威力,即使被制裁機構沒有美國業務,服務它們的銀行大多都有,變相截斷它們的資金來源。

在「911 事件」後,美國加強打擊恐怖組織籌資活動,例如凍結與阿爾蓋達有關人士的資產。由小布殊,到奧巴馬,再到杜林普,三屆總統都不斷運用制裁措施;在 2014 年的奧巴馬年代,美國向約 6,000 名人士和組織施加制裁。不過在 2015 年,奧巴馬政府和伊朗當局達成伊朗核協議,隨即撤銷數以百計的制裁令。到杜林普上任後,美伊關係再度變得緊張,2018 年 11 月 5 日,杜林普更破天荒在一天之內,向伊朗的個人、組織、輪船、飛機,包括多間銀行,發出超過 700 道制裁令。

直到 2019 年 5 月,美國政府向 7,967 名人士和單位作出制裁,當中伊朗佔最多,在 2020 年 1 月時,已經佔超過 1,000 名。中東問題專家 Geneive Abdo分析指出,個人制裁不單是象徵性的,她認為這種做法可令被制裁者不能使用國際銀行體系,令他們蒙受極具破壞性的經濟損失;而且這些措施可以令被制裁者受到極大恥辱,與大毒梟和恐怖分子並列,大大破壞他們的公眾形象;而有關當局也可以在實施制裁時,作「遠距離求證」(fishing expeditions),過程中透過相關單位,慢慢套取更多資料。