記者發牌制:哥斯達黎加 1985 年舒密特案

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2011 年 8 月,記者在哥斯達黎加首都聖荷西的國家體育館進行採訪。 圖片來源:YURI CORTEZ/AFP

9 月 23 日,警方正式修改「警察通例」中的記者定義。根據新定義,傳媒機構要登記政府新聞處新聞發佈系統,旗下的記者才會被警方認可為「傳媒代表」,有媒體直斥變相是由政府新聞處「發牌」。記者發牌制在中美洲一度引起極大爭議,1985 年舒密特(Stephen Schmidt)無牌報道案,就成為反對記者發牌制的重要案例。

案件發生在中美洲小國哥斯達黎加,該國在 1948 年內戰後走向民主化,是冷戰期間,拉丁美洲少數的和平國度。可是,民主價值並沒有完全體現於當地媒體制度。1969 年,哥斯達黎加政府頒佈「傳媒機構組織法」(the Organic Law of the Association of Journalists),目的是要提高傳媒的專業水平,就像律師和醫生一樣,要由專業機構以發牌形式作規管。

新規定下,要在哥斯達黎加成為記者,先要畢業於當地老牌學府哥斯達黎加大學(University Of Costa Rica)的傳播學院,然後再於政府指定的「記者協會」(Colegio de Periodistas)取得認可資格。根據「紐約時報」報道,在 60 到 80 年代,記者發牌制度在拉丁美洲很常見,玻利維亞、多明尼加、巴西、智利、哥倫比亞、厄瓜多爾、海地、巴拿馬、秘魯和委內瑞拉都有類似制度 。

泛美報業協會 (Inter-American Press Association)當時狠批發牌制度 ,認為是對美洲新聞自由最嚴峻的威脅,因為不單是專制國家(如海地、智利)設有相關制度,連一些民主國家(如哥斯達黎加)都跟隨。然而,哥斯達黎加的前記者協會主席摩拉利斯(Carlos Morales)袒護發牌制,他表示從前記者就只是用打字機打字的人,但現在能像醫生律師一樣專業。他認為應宏觀地從整個社會來看新聞自由,是不是執著於個人權益。

到 1980 年,哥斯達黎加發生一宗矚目的案件。舒密特是美國公民,同時是哥斯達黎加的合法居民,他在沒有得到記者協會認可的情況下,替當地一份英文報章工作,因而被捕,並展開長達 5 年的司法抗爭。1983 年 1 月,法官裁定記者發牌制違反憲法當中保障言論自由的條文,但同年 6 月,最高法院推翻下級法院的裁決,判舒密特緩刑 3 個月。雖然不用受牢役之災,舒密特並不服氣,最後在 1985 年,在其他新聞機構及從業者支持下,向美洲人權委員會(Inter-American Commission on Human Rights)再上訴。

在美洲人權法庭,哥斯達黎加政府代表表示發牌制度有其合法性,並提出三個論點:一、在維持公共秩序的前提下,有些國家需要以正常手段規管媒體專業;二、發牌制度目的在於提升記者專業程度及倫理標準,造福更大的社群,保障人民獲得全面及真實資訊的權利;三、從勞資關係角度,發牌制可以保障記者的個人自主,減輕來自報業老闆的壓力。可是哥斯達黎加政府的觀點,全部被人權法庭駁回。

法庭認為,言論自由是民主社會公共秩序的重要構成部分,令異見聲音得以被人們聽見,資訊得以流通 。法庭又認為,傳媒不同於律師和醫生,他們的專業是尋找、接收和報道資訊,他們的採訪權益應受言論自由保障。此外,淘汰所謂「差劣」的記者並不能保障公眾知情權,相反,人們需要最多的資訊;而政府很容易以保證資訊真確為名,濫用權力,剝奪社會的知情權。若果政府要保障記者編採自主,免受僱主影響,大可以用其他手段,因此發牌制並不能通過「必要性測試」(necessary test),違反人權原則。

舒密特案成為新聞自由的重要案例,為不少人權組織學者引用,也影響一些國家法院的判決,例如多明尼加。而在哥斯達黎加,政府初時宣稱人權法庭只是諮詢性質,沒有法律效力。然而,由於哥斯達黎加是第一個簽署「美洲人權公約」的國家,避免再構成政治風波,政府停用相關條例一段時間。直到 1995 年,最高法院的憲法法庭才頒佈,1969 年的傳媒機構組織法違反美洲人權公約,即時失效。現時,哥斯達黎加在世界新聞自由指數排名前十名,被喻為最尊重新聞自由的拉丁美洲國家。