日本:難民申請制度最嚴格的發達國家

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2016 年,有日本民眾就當地收容難民數量極少的問題上街遊行抗議。 圖片來源:NurPhoto/NurPhoto via Getty Images

香港曾經是越南難民的收容港,可是黃台仰案前,甚少人會想到香港人有朝一日也會成為政治難民。到今天,已有不少港人流亡到歐美各地,多國也表態願意收容,但美國在東亞區的重要盟友、港人熟悉的日本卻甚少在此議題表態,前首相安倍晉三只表示歡迎香港技術專才。日內瓦高級國際關係及發展學院博士生藤林大貴Hirotaka Fujibayashi)就在學術網站東亞論壇剖析日本封閉的難民政度。

去年,聯合國任意拘留問題工作組(Working Group on Arbitrary Detention)召開會議,會上點名批評日本過於嚴謹的難民收容制度。工作小組敦促日本政府作檢視,指有長期被拘留者受不人道對待,他們大多數正在尋求庇護。移民本來是日本政壇的禁忌,但在前任首相安倍晉三時期,移民卻成為大眾聚焦的政治問題。面對嚴重人口老化,安倍希望引入更多半技術勞工,並在 2018 年底通過外勞修正案,預計未來數年吸納數十萬藍領工人。

可是,日本雖然慢慢擺脫過去封閉的形象,但民眾都不太理會難民政策的問題。根據日本法務省的數字,2019 年有多達 10,375 宗庇護申請,當中只有 44 宗獲批,成功率低至 0.42%,庇護申請成功率自 2012 年開始連續多年低於 1%。很多律師、學者、支援難民組織一直要求日本接收更多難民,以符合作為世界第三大經濟體應該擔起的國際義務。藤林指,這些難民可以為日本老邁的勞動人口注入新動力。

然而,日本政府不單沒有收納更多難民的意向,執政的自民黨和主事的法務省更部署進一步收緊難民政策。2015 年2018 年,日本政府兩度修訂法務省的執行指引,加快難民的審批過程,目的是要應對愈來愈多「假難民」的庇護申請。2019 年,一名尼日利亞庇護申請者在被拘留期間絕食身故,一度惹起國際回響。日本就成立專案小組,討論修改「出入境管理及難民認定法」,也加強政府扣押和驅逐有關人士的能力。

很多律師和支援難民組織擔心,有關修訂只會令庇護申請者在拘留中心的情況更加惡劣,甚至有違反國際人權法之嫌。對於不符合難民資格、但又面對確切人身風險的申請者,日本政府可以人道理由提供「補充性保護」(Complementary protection),2009 到 2012 年日本民主黨執政期間,政府會彈性利用此制度,每年接受數以百宗的申請,但在自民黨治下,批出的數字就逐年遞減到近年不足 50 宗。

日本政府面對國際壓力時,例如 2020 年聯合國人權理事會的批評,則多次重申現行難民審核制度,符合「1951 年難民地位公約」以及其他日本簽署的人權公約,又補充指假難民的申請愈來愈多,政府要嚴肅回應。雖然很難證明日本現行制度抵觸國際法,但有人權組織就制度有多項設計失誤,在執行上難以保障申請人的權益。藤林認為,日本政府要認真看待聯合國的批評,立刻檢討現行制度。作為難民地位公約締約國,日本有義務為所有合資格難民提供保護。