戰略耐性:從奧巴馬時代的北韓政策說起

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2009 年 11 月,時任美國總統奧巴馬訪問南韓,有民眾就上街歡迎美國總統到訪,並在現場撕毀北韓國旗。 圖片來源:Chung Sung-Jun/Getty Images

新任白宮發言人普薩基(Jen Psaki)在 1 月 25 日表示,新上任的美國總統拜登希望以「戰略耐性」(Strategic Patience)原則處理美中關係。戰略耐性看似模稜兩可,令一些網民為之不解,但其實這套外交原則,是源於奧巴馬年代的北韓政策,後來被廣泛應用在其他議題上,例如對俄對華政策。國際關係學者多年以來,就對戰略耐性一說爭論不休。

2011 年,Changsop Pyon 在學術期刊 North Korea Review 撰文,追溯戰略耐性政策的起源。克林頓時代,美國和北韓一度達成多項核協議,例如 1994 年朝美核框架協議。可是,北韓被指屢屢違反協定,於是小布殊在首個任期便拒絕北韓的要求。2006 年北韓進行第一次核試,布殊政府急忙展開談判,2008 年北韓同意恢復國際檢查,美國則把北韓從「支持恐怖主義國家」的名單剔除,談判看似奏效。

不過,2009 年奧巴馬上任後不久,北韓又先後進行遠程火箭試射和核測試。過去,美國政府會以各種方法利誘北韓進行談判,但奧巴馬政府意識到,除非北韓完全改變態度,真正顯示去核化的誠意,否則談判沒有意義。時任國務卿希拉莉政府會改為採取戰略耐性政策。Pyon 分析指,戰略耐性即繼續經濟施壓,然後等待北韓改變態度,重返談判桌。這個政策貫穿了整個奧巴馬年代。

釜山大學國際關係教授 Robert Kelly 是該政策的支持者。2017 年,他在外交雜誌 National Interest 發表評論,他認為戰略耐性即是等待,很多時一動不如一靜,在北韓問題上,其他政策只會帶來更深遠的影響。如開戰的話,以美國及盟友的實力,可輕易取勝,但隨時會做成數以十萬甚至百萬計的傷亡,而美國現時又難以知道北韓的紅線。而且南韓首爾置身於北韓砲火範圍,一旦開戰,代價會很沉重。

另一方面,鴿派主和,但歷史顯示談判已不奏效,而且在和談期間,美國要給予很大好處,令北韓有發展核武的機會。Kelly 認為對比之下,等待並非壞事。他引用蘇聯的例子,美國曾經採取更進取的抗衡政策,但都不果,最終一邊阻嚇一邊等待,蘇聯就在 80 年代末自我崩潰。極端封閉的制度,長遠來說始終不能維持,事實上,北韓在 90 年代就曾經因大飢荒而一度瀕臨崩塌。若沒有其他更可行的策略,美國倒不如靜待時變。

不過,北韓核問題,並沒有因為奧巴馬的戰略耐性政策而出現緩解的跡象。2013 年北韓第三次核試,2016 年更進行氫彈試驗。很多專家提出質疑,延世大學政治學副教授 Jong Kun Choi 於 2016 年在學術期刊 Washington Quarterly 撰文,狠批奧巴馬其實沒有制訂出任何對朝策略,只是不斷觀察、等待,然後預測北韓何時崩潰。哈佛大學國際關係教授 Matthew Bunn 接受 Politico 訪問時,亦直言所謂戰略耐性,只是更優雅地表達袖手旁觀,任由北韓建立核武計劃。

喬治城大學榮休教授 John MerrillPolitico 表示,戰略耐性的前設,是北韓政權會有自我崩潰的一天,但他認為這大錯特錯。Choi 也提醒讀者,北韓已經成功經歷兩次平穩權力交替,在等待期間,北韓透過非法活動支撐經濟,核武計劃也愈來愈成熟。相反,由於沒有主動接觸談判,美國對北韓所知愈來愈少,局勢變得更不穩定。

杜林普上任後,大搞個人外交以及「峰會外交」(summit diplomacy),強調和金正恩的個人友誼,以避免兩國衝突。短短 4 年任期,效果並未完全顯現,而隨著當年奧巴馬副手拜登入主白宮,勢必一改杜林普時代的外交方針。