【制裁中國】歐盟如何敲定聯合制裁行動?

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3 月 14 日,有群眾在巴黎集會,聲援被迫害維吾爾人。 圖片來源:路透社

六四事件發生 32 年後,歐盟首度就新疆人權問題制裁中國,勢必成為中歐關係的轉捩點。我們近年頻頻聽聞美國制裁中國,但作為非國家實體的歐盟,又是如何敲定制裁方案?歐洲多國聯合外交行動,究竟是何時開始?

制裁是歐盟慣用的外交手段,迄今制裁對象牽涉逾 40 國,分別針對政府、機構、恐怖組織、企業和個人,涉及非法吞併領土、破壞主權國家、恐怖活動、侵犯人權和核武器擴散等罪行,有部分措施為執行聯合國安理會決議。其中制裁個人單名長達 500 頁,可供公眾在網上查閱。

歐盟任何制裁決定,都是基於「外交和安全政策高級代表」(HR)建議,再經歐盟理事會(Council of the European Union)一致通過。該會由 27 個成員國組成,只要任何代表反對,制裁都不會成事,所有措施一經「歐盟公報」(EU’s Official Journal)刊登便可即時生效,理事會將定期檢討是否維持制裁。

歐洲對中國武器禁運 32 年

歐洲的聯合外交行動,始於 1970 年「歐洲政治合作」(European Political Cooperation)機制,但初期合作並不順利。1981 年採納「倫敦報告」改革建議後,歐盟前身「歐洲經濟共同體」(European Economic Community)終於有聯合制裁行動,先在 1981 制裁蘇聯,又在 1982 年制裁阿根廷入侵福克蘭群島。

當時還有兩項制裁行動,至今仍然有效:一是回應 1988 年緬甸軍事政變,二是回應 1989 年六四事件。1989 年 6 月 27 日,當時歐盟理事會在馬德里會議上決議,譴責中國在六四事件「殘暴鎮壓」民主運動,要求中國尊重人民爭取民主的合法權利。制裁措施定期檢討後,至今仍然有效。

1990 年代蘇聯解體、德國再次統一,按道理國際衝突應當減少,但歐洲聯合制裁行動卻穩步增加。荷蘭格羅寧根大學(University of Groningen)國際關係學者 Francesco Giumelli 與團隊去年研究指出,1993 年「馬城條約」(Treaty of Maastricht)簽訂,歐盟正式成立,此後發展「共同外交與安全政策」(CFSP),其中的「限制性措施」(Restrictive Measures),令成員國聯合制裁行動有更明確政策指引。

歐盟作為超國家實體,由於缺少自身軍事力量支撐,因此在應對國際危機上,愈來愈倚重以制裁手段回應,同時可鞏固歐盟在國際上的自主能力,確立自身作為「標準強權」的角色。去年的文獻回顧反映,歐盟大部分制裁措施的意圖,都是推廣民主原則、應對危機後的過渡安排,以及維繫核不擴散條約。

當然,歐盟的制裁措施是否有效,每每引起學術爭論,有研究甚至悲觀認為,措施經常弄巧成拙,帶來愈制裁愈專制的效果。再者,近年經歷英國脫歐風波,成員國意識形態衝突浮面,歐盟似乎愈加自身難保,更招惹對中國人權問題不夠強硬的批評

然而,無可否認的是,歐盟制裁機制正愈趨完善,去年 12 月歐盟理事會決議設立「全球人權制裁制度」(Global Human Rights Sanctions Regime),類似美國「馬格尼茨基法案」(Magnitsky Act),對世界任何嚴重侵害人權的個人或機構施以制裁。如今歐盟以新疆人權問題為由,制裁 4 名中國涉事官員,正是基於上述政策框架。