不講不知,今個星期是聯合國「聲援非自治領土人民國際週」(International Week of Solidarity with the Peoples of Non-Self-Governing Territories),顧名思義就是支持無自治權地區的人民,相信無數人會對號入座。現實中符合「非自治領土」定義的地方僅得 17 個;香港和澳門雖曾上榜,但 1972 年也在中國要求下除名。究竟地方人民是否自治,是誰說了算?
根據「聯合國憲章」第 11 章定義,「非自治領土」意味著「人民尚未充分自治的領土」,反映戰後國際開始凝聚共識,殖民地獨立自決終歸是無可避免。其中第 73 條要求統治者要按照情況讓人民實現自治,「適當考慮人民的政治願望,並協助他們逐步發展自由的政治體制」。1960 年聯合國大會更宣佈,所有非自治與聯合國託管領土人民,皆擁有自決與獨立的資格。1999 年聯合國大會決議,每年 5 月 25 日起那一個星期為「聲援非自治領土人民國際週」,以呼籲國際社會關注。
現今納入名單的 17 個地區,多數都由英國管轄,其次是美國、法國和紐西蘭,絕大部分為遍佈加勒比海、太平洋和大西洋的海島,最為香港人熟識應該是美國轄下的關島,還有英國轄下的直布羅陀。
有個別地區確實取得自決權利,如太平洋的法屬新喀里多尼亞(New Caledonia)明年將再次舉行獨立公投。部分地區卻陷入無止境爭端,例如 1970 年代西班牙撤出西撒哈拉(Western Sahara)後,當地人理應有權自決獨立,卻被強鄰摩洛哥佔領而爆發武裝衝突,主權問題始終未解決,最近又鬧上國際新聞。
然而,即使有了自決公投,也不代表問題迎刃而解。直布羅陀擁有約 3 萬人口,不但擁有完善的地方自治政府,更曾經舉行過兩場公投,以壓倒性票數要求維持英國海外領土身份。直布羅陀與英國政府據此要求,將直布羅陀從「非自治領土」名單中刪除,諷刺的是,申索主權的西班牙極力把直布羅陀留在名單上,以便把當地標籤為「殖民地」。
一邊廂,有地區人民自決要維持現狀,卻被聯合國裁決為沒有自治;另一邊廂,有地區原來未經自決,卻不明不白從「非自治」名單上除名。
1946 年聯合國列出的「非自治領土」多達 72 塊,部分竟然是強鄰吞併後除名,如 1961 年印度奉民族解放之名吞併的葡屬印度、1963 年印尼吞併的荷屬新畿內亞(Netherlands New Guinea),兩地人民都不曾有機會自決。在前荷屬新畿內亞,當地人以西巴布亞(West Papua)身份爭取獨立至今,但早就消失在「非自治」名單上。
1971 年 11 月,中華人民共和國取代中華民國在聯合國席位後,翌年即派駐聯合國代表黃華宣佈,香港屬於「英國當局佔領的中國領土」,香港問題屬中國主權範圍內的問題,中國會「在條件成熟時用適當方式解決」,因此要求將香港和澳門從「非自治領土」名單上除名。在英國不反對之下,聯合國大會最終在同年 11 月通過相關決議,意味著香港和澳門作為中國主權一部分,不存在自決與獨立的資格。
說到底,聯合國始終是主權國家的俱樂部,留名與除名的最終決定權,大多不由人民自行決定,反而是擁有聯合國席位的國家所代表,說話分量講究國際地位與外交手腕。1947 年法國把多個西非殖民地納入直轄海外省,成功讓當地除去「非自治」之名;葡萄牙重施故技,稱安哥拉和莫桑比克為「不可分割」的省份,結果不得要領,兩地依然被裁定為有待自決或獨立,後來均於 1975 年正式獨立。