為何中國城市多洪災?

A+A-
洪水淹浸鄭州情況。 圖片來源:路透社

中國河南省省會鄭州,日前發生「千年一遇」暴雨,釀成嚴重洪災。雨季時分,河道水位上升正常不過,但一些中國城市,例如去年的南方水災,武漢、南昌及重慶等城市均受洪水衝擊。去年,「國際水文科學協會會刊」(PIAHS)就刊登四名中國水利水電科學研究院成員的文章,討論現代中國城市為何持續受洪災困擾。

文章指,2008 至 2010 年間,中國有約 140 個城市遭受 3 次以上洪災。1980 年代,有淹浸風險的城市平均數為 37 個,2010 至 2017 年升至 48 個,增加約 3 成。此外,1990 至 2016 年共 27 年間,洪災造成的直接經濟損失不斷增加。今天中國經濟活動高度集中於城市,而洪災造成的經濟損失,幾乎就有一半位於城市。

鄭州洪災情況。 圖片來源:路透社

截至 2019 年,中國約有 650 多座城市。文章引用中國水利部紀錄指,2006 至 2016年,中國每年約有 4 分 1 城市遭受洪災,包括山西省太原市等位處西北半乾旱區域的地方,可見城市洪災已成為中國迫切的災害問題。文章作者將城市洪災頻生的原因,歸納成城市地理位置與氣候、城市規劃、建設、城市管理及政策數項主要因素。

中國地處東亞,深受季風環流影響。主要城市大多位於河岸、河口或沿海,加上部分城市分佈在山谷盆地。文章指,一旦洪水來襲,就很容易淹沒這些城市。城市多數建築物由鋼筋混凝土建成,比綠地吸收更多熱量;而且,建築群擋風,令城市溫度比農村地區溫度始終高出攝氏 1 至 3 度,形成「城市熱島效應」。城市空氣污染嚴重,導致降雨凝結核(condensation nuclei)現象增加,故城市發展愈快,暴雨便愈多,又致「城市雨島效應」(rain island effect)。

完善城市排水功能,有助減低洪災發生。文章直指,中國城市規劃往往著重地面上的建設,並不關心地下。在不同城市,隨處可見華麗建築、先進基建,但人們大都忽視地下排水系統的作用。而且,中國城市排水系統設計缺乏前瞻,排水量設計僅以系統建成時的平均降水量為準則。中國大部分城市的排水系統防洪標準,旨在減少地表徑流(surface runoff)導致每 1、2 年一遇的城市洪水。相比美國、日本和法國等發達國家的城市防洪標準要低得多,例如,以紐約為例,當地排水系統的防洪標準便要應付每 10 到 15 年一遇的洪水。

2019 年的鄭州國際會展中心景觀。文章認為中國重視地面上的建設,忽略地下的排水建設。 圖片來源:路透社

更有甚者,中國城市道路修整時,往往未充分考慮同時提高排水能力,故大部分排水設施沒有隨地面的發展同步升級;部分原有設施甚至遭到破壞。而且,地表硬化比例(surface hardening)隨城市化提升,使用混凝土或瀝青建成的建設,持續增加地面不透水面積,令地表能吸收的水量減少。文章補充,固有排水系統中的管道老化問題同樣迫切。當暴雨頻發,流入排水系統的雨水量超出總設計容量,地面積水變得嚴重,情況惡化時,就會發生洪災。

管理方面,文章認為中國大部分城市的洪水管理能力薄弱。現有的管理方法相對落後,沒有完備的城市防洪管理部門、欠缺實時監測城市洪水的系統以及排水設施管理人員。管理體系不完善,令居民無法接收準確信息,又無法及時控制城市洪水。即使有排水系統,也沒有足夠資金及時維修護理。

地方政策上,中國的「土地財政」規定,地方政府可出售土地使用權,賺取「土地出讓金」作地方收入。直至上月,中國財政部才發佈通知,將由中央直接管理的稅務部門徵收「土地出讓金」。文章認為,正是以往的「土地財政」政策,令自然地表面積損失加快。因為具強大洩洪功能、位處低窪易浸的土地特別便宜,這些地方的拆遷難度較低,成本回收更快。價格低廉的土地被競相開發,換來的是忽略城市洪災潛在風險。此外,中央財政投入排水管道的撥款不足,文章指,約 9 成相關資金來自當地政府,隨著地方政府債務增加,城市防洪的資金便愈吃力。

回顧 2016 年中國水災,除了南部地區,河北所在的北部城市同樣傳出災情。當年,網媒「石英財經網」(Quartz)曾在報道提出水災成因,分析與上述專家文章的意見大同小異。值得一提的是,報道當年提及,中國官媒承認「中國地下管道建設嚴重滯後」、「需要加快城市地下基礎設施建設」。今年 5 月,中國國務院發出「關於加強城市內澇治理的實施意見」,要求「完善城市下水道這類『看不見的工程』」。2016 至今,5 年過去,相信人們大多仍在期待設施真正完善的一天。