何謂「承認塔利班政權」?

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9 月 5 日,聯合國緊急救濟協調員到阿富汗喀布爾,與塔利班代表會面。 圖片來源:UN OCHA

塔利班已在阿富汗建立臨時政府,國際持續關注新政權將如何統治該國;塔利班一方也對國際社會有所觀望,望政權獲得承認。不同國家政府之間,各有各盤算。

美國國際公眾電台(PRI)就引述美國智庫布魯金斯學會(Brookings Institution)研究員 Scott R. Anderson,解釋何謂之「承認」(recognition)。Anderson 表示,人們經常有誤解,認為這個字眼指國家之間的關係正常化,甚至理解為一個政府獲得另一個政府支持(endorsement)。「實際上,承認是一種更狹窄的法律行為。它與許多定義雙邊關係的實質政策決定有關,但又與之不同。」

Anderson 以美國零售企業沃爾瑪(Walmart)為例指:「像沃爾瑪董事會、CEO 和其他僱員都有可能被解僱,但沃爾瑪作為法律主體仍舊存在。任何與之簽訂的合同、以公司名義擁有的財產,將繼續連繫至公司本身,就算有新人執掌公司也不會有改變。」情況套用到新政權上也類似,「當一個國家簽訂條約或承擔各種國際法律義務時,這些義務會由該國一直履行,無論該國政府是否出現變化」。

一些國家可能不需要塔利班保證當地人權,只需要安全保證。 圖片來源難:路透社

塔利班在今個月初與聯合國官員會面,要求呼籲取消所有制裁及解凍資產。Anderson 表示,塔利班如獲得承認,確實會為其帶來許多國際法律利益,例如外交豁免權,這樣塔利班領導人就可以放心出國而不會遭有關國家逮捕。「這的確是塔利班要處理的一大問題,因為目前臨時政府裡,譬如說新內政部部長、哈卡尼網絡負責人 Sirajuddin Haqqani,在全球大部分地區都是通緝犯。」

塔利班政權獲美國承認的另一重要後續是,他們可以憑此取得阿富汗在美國的資產,目前約有 95 億美元阿富汗中央銀行在美資產仍遭凍結。美國現階段並不急於承認塔利班政權,但政情新聞網站 POLITICO 指,即使美國未明確承認該政權,隨著時間推移亦始終會跟其他國家一樣默認塔利班政府。Anderson 解釋:「沒人會說阿富汗已不復存在,世界其他地方亦無法避免與之互動。到了一個關口,人們就不得不對認同(acknowledge),某個實體有能力代表阿富汗行使權利或義務。」

歐盟方面也有相似考慮。另一智庫,卡內基國際和平基金會(Carnegie Endowment for International Peace)歐洲非常駐資深研究員 Judy Dempsey 稱,歐盟也不急於承認塔利班。「討論分兩個層面。現在最高層面的政治共識是,歐盟應開始向阿富汗人提供人道主義救助。不過也有人意識到,此舉將在某程度上是令塔利班政府地位合法化。」

儘管如此,歐盟似乎仍打算展開相關人道援助。Dempsey 解釋:「歐洲人這樣做,是因為他們自認虧欠阿富汗人民。當然如此亦有自身利益考慮 —— 不想接收大量難民。歐洲許多人都想從阿富汗抽身而出,專注內部事務。」另外,部分專家提出,外國政府可藉承認政府及以人道援助作為影響力(leverage),在人權問題上向塔利班施壓。Dempsey 對此不表認同:「假如要用到『影響力』一詞,我們就必須清楚它指的是甚麼,以及要如何實現此一『影響力』。」

拜登上月承諾,將通過外交、經濟工具及團結世界其他地區,向塔利班施加影響力,或能觸及實際操作的範疇。然而,世界其他地區是否願意合作一同施壓,以承認塔利班政權換取當地人權保障,則另作別論,例如正尋求開發阿富汗礦產的中國,已表明準備好與塔利班做生意。威爾遜國際學者中心(Woodrow Wilson Center)南亞事務專家 Michael Kugelman 便稱:「北京不需要塔利班的人權保證。只要得到塔利班的安全保障,中國就很可能會承認該政權。」