文：Jacky Yu／雅息士大學政治經濟學碩士
今年 9 月，「全球自由經濟體排名」出爐，香港 53 年來首次失落榜首，有人認為是「香港已死」的標誌。早在英治時期，香港政府就一直強調積極不干預政策，主張放任市場自由發展，慢慢地，這自由經濟教條被視為本港經濟、各大產業成功的基石之一，惟現實又是否如斯理想？
隨著一眾學人的努力，有關以上經濟哲學的迷思漸被打破，香港的經濟神話，其中很大程度亦可歸因於政策操作，這點倒很符合政治經濟學其中核心一環，就是拆解政治、經濟兩者如何互相影響。以下筆者將根據 Natacha Aveline-Dubach 與 Guillaume Blandeau 於 2019 年發表的一篇研究作例，探討港鐵公司的營運模式和收入來源，如何被政治、政策因素所影響，而成為一橫跨公共交通及房地產的龐大商業集團。
除了直接注資到發展項目上，也有另一種 land value capture（LVC，土地價值獲取）的融資方法，即以土地以及物業的收入，來支付基建（鐵路）的開發成本（Smolka，2013）。以上模式又稱為 R+P，即鐵路（rail）加房地產（property）。港鐵公司成立自 1975 年（編按：此處指兩鐵合併前由香港政府成立的香港地鐵），但首條路綫通車後數年仍是入不敷支。然而，在其後的港島綫發展規劃中開始實施 R+P 機制，港府先以低於市價，出售土地予港鐵公司，在地鐵綫通車後，帶同有關地段的價格上升，地鐵公司便可以較高的價錢轉售予本港的大型房地產商，從中獲利。地鐵能夠以此取得資金並投資到下一段鐵路發展項目，同時政府亦能夠藉賣地以及日後樓宇買賣間的物業稅，來增加庫房收入。
即便香港回歸前後的立法機關，名義上可監控係屬公營機構的港鐵公司之財務狀況，但立法機關欠缺決策權，而港鐵公司的行政總裁、土地來源和融資可行性（financial feasibility），皆從屬於港府的決定（Yeung，2008）。同時，港府卻沒有嚴厲運用其權力監控港鐵營運，致使港鐵仍然抱持了相當大的財政自由度，包括可自由制訂車資。然而，上述權力分佈卻隨著 97 年的金融危機而劇變。
首先當時的房地產市場暴跌，港府財政赤字大增，故港府推行公營機構私有化及對各公共設施去監管化，而房地產商卻可乘勢壟斷各公共產業，企業規模不跌反升（Chiu and Lui，2009）。加上勾地政策於 2004 年出爐，地產商可直接向政府申請購買土地，令地產商與港鐵間由合作轉變為競爭關係。回歸時的權力移交，亦有利於香港的公民社會發展（Ma，2007）。港人更為關心民生議題，加上立法會的選舉制度，吸納不少地產商代表在其中，在民生和土地開發的利益衝突下，港鐵過往的營運模式和過高的財政自由度於立法會內備受抨擊，並不得不調整其經營策略，由 R+P 改變為 BOT（build + operate + tranfer）的經營模式。
BOT 即政府會承擔大部分的建設費用，但保留該基建的擁有權，只交托予港鐵公司管理 50 年。故在新經營模式的框架之下，港鐵不再是政府與地產商之間買賣土地的中介人（Aveline-Dubach and Blandeau，2019），收入來源亦由土地開發，轉為出租商場舖位或站內的廣告位。自 2013 年至 2016 年，上述業務的收入已取代原來物業開發所得的收益（Aveline-Dubach and Blandeau，2019）。
Aveline-Dubach 和 Blandeau 歸納出，港鐵 R+P 營運模式的優勢在於香港獨特的行政立法關係、高密度人口結構、與地產商之間的互惠關係，使得港鐵在對比倫敦、紐約的地鐵公司下更具競爭力。惟近年疫情後旅客數量驟降，香港人口流出及香港選舉制度改革，會否影響港鐵的營運模式以及未來的鐵路規劃，一切尚是未知之數。
參考資料
- Aveline-Dubach, A., Blandeau, G. (2019). The political economy of transit value capture: The changing business model of the MTRC in Hong Kong. Urban Studies 56 (16), 3415-3431.
- Chang, T. (2022, November). Putting More Mass In Urban Transportation. Oliver Wyman Forum. https://www.oliverwymanforum.com/subscribe/putting-more-mass-in-urban-transportation.html
- Chiu, S., Lui, T. (2009). Hong Kong: Becoming a Chinese Global City. London and New York: Routledge. Crossref.
- Ma, N. (2007). Political Development in Hong Kong: State, Political Society, and Civil Society. Hong Kong: Hong Kong University Press.
- Smolka, M. O. (2013). Implementing value capture in Latin America: Policies and tools for urban development. Report for the Lincoln Institute of Land Policy. New York: Columbia University Press.
- Yeung, R. (2008). Moving Millions: The Commercial Success and Political Controversies of Hong Kong’s Railway. Hong Kong: Hong Kong University Press.
