延宕多時,「香港人權與民主法案」終獲美國參眾兩院通過,如今箭在弦上,只待總統杜林普大筆一揮,法案便即時生效。在國際政治的大棋局中,香港的地緣政治角色將產生怎樣的變化?會否走向論者所謂的「中美共治」新格局?實在令人深思。
值此之際,一讀美國約翰霍普金斯大學教授 Michael Mandelbaum 的舊著「美國如何丟掉世界(Mission failure: America and the world in the post-Cold War era)」,分析後冷戰時期的美國外交政策成敗,對了解時局或有啟示。
作者主張,截至 2014 年,美國的外交政策史可大概分為 4 個時期,由 1789 年華盛頓就任至 1898 年美西戰爭,美國的外交政策尚在草創階段,焦點仍停留在本地之上。1898 年至 1945 年,美國開始步向國際,在一戰、二戰等舞台扮演大國角色。1945 至冷戰結束,美國成為全球兩極之一、西方世界秩序的舵手,左右世界潮流。在冷戰勝利後,直至 2014 年的後冷戰時期,則為第 4 階段。這階段美國國力鼎盛,傲視同儕,儼如世界霸主,但此時的外交政策卻鮮少成功,這一大反差就是此書探討的最重要主題。
Mandelbaum 認為,冷戰時期美國外交政策的最大議題是國家安全,需時刻防範蘇聯的滲透、影響,致力提升軍備實力,確保美國在世界的領先地位。步入後冷戰時期,美國外交最特異之處是,毋須為維護自身生存而籌謀,能集中精力於「國家建設(nation-building)」之上。
美國圖藉外交政策、經濟政策、人道干預等多重手段,威迫利誘,著意改造中國、俄羅斯、阿富汗、伊拉克等地。例如在 1992 年大選中,克林頓提出對中國的最惠國待遇與人權狀況掛勾,並於當選後陸續將西藏、民運人士等條件加入其中,期望能改善當地人權,促使中國改革。
只是冷戰時期的成功,令美國產生錯覺,認為西方體制及自由市場思想優越並世界通行,能移植海外,而美國肩負傳教士的重任,需積極向外散播文明種子,推動落後社會的改革。其用心雖好,但過度高估其他國家仿傚的可行性,如阿富汗、伊拉克等,縱使成功協助當地民眾推倒獨裁者,惟缺乏足夠的社會條件建立現代西式的公共體制,如社會結構、法治觀念尚未成熟等,結果功敗垂成。
美國國力雖名列前茅,但以其硬實力、軟實力,要同時間多邊作戰、貿然改造萬里以外的落後社會,亦難免力有不逮。在缺乏民主與自由市場之地,建立西式體制,無疑水泥地上種花。美國的軍事任務成功,政治任務方面,僅與中國建立交往渠道、助俄建立初步的自由市場等,成果明顯給比下去。與其採取積極的國家建設手段,作者建議,倒不如以文化體制、價值觀等「軟實力」施以影響,為改造提供協助、創造條件,吸引其他地方推行西方模式來得化算及實際。美國應擔當國際和平的守衛,確保世界秩序井然,多於成為個別國家內部結構的改造者。
隨著杜林普主政,美國的外交政策再為之一變,由國家建設轉為「美國優先」,只要利之所在,就不吝於捲入地緣政治角力之中。大國政治的遊戲重新抬頭,成為國際主流。美國的外交政策或邁向另一階段。在西式法治基礎穩固、文明程度高的香港,美國的外交政策會否重蹈覆轍?或是終獲成功?一切或許只是變局的開端。