為甚麼警隊改革總是十分困難?

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6 月 13 日,警務處處長盧偉聰召開記者會,場內不少記者戴上頭盔及穿上螢光背心,以抗議在日前的事件中,記者受到警方無禮、粗暴甚至是暴力對待。 圖片來源:AFPTV TEAM/AFP/Getty Images

近年,世界各地的民眾都在面對警察濫權的危害。警隊改革是一個很迫切的全球性問題,在不同國家,人們要求的改革有不同面向。在阿拉伯世界,警察差不多就等於獨裁政府的象徵,滋擾、貪污、非法拘留、酷刑、濫殺,無惡不作;一般阿拉伯人都懼怕和不信任警察。在南美洲,各國針對毒犯的戰爭,也牽連大量無辜市民,侵害人權,衝擊民主價值。可是,無論在民主抑或威權國家,要推行警隊改革為甚麼總是十分困難?這與建制勢力動用的策略和市民普遍心理有關。

在阿拉伯世界,其中一個核心問題是警員招募問題,埃及警隊新血主要來自偏遠的農村地區,教育水平很低,有些甚至目不識丁,更莫講要理解警隊應有的專業精神;至於巴林的警隊,更加主要由外國人組成,特別是巴基斯坦人,儼如僱傭兵。另一個問題,是整體的編制問題。在穆巴拉克年代的埃及政府,便有超過 130 萬保安部隊成員,包括 85 萬名警員、45 萬名中央安全部隊隊員(Central Security Force)、10 萬名國安隊員(State Security Investigations Service),以及數以十萬計的線人,還未計算正式軍隊;穆巴拉克下台後,政府至今也沒有進行編制改革。而且普遍阿拉伯國家,警員的訓練都很差,意識上,他們傾向訴諸恐懼,以高壓手段管理群眾,而不是保障市民福祉。

可是,美國波莫納學院政治學助理教授 Mieczyslaw Boduszynski觀察到一個吊詭的現象。阿拉伯人民普遍害怕警隊的同時,要求警隊改革的呼聲不算強烈,即使在較為民主的突尼西亞,警隊改革依然非常遲緩。Boduszynski 認為,阿拉伯人民無疑希望要一個更公平公正的警隊,可是,他們更追求社會安定和秩序。尤其是阿拉伯之春後,各國長期陷入混亂狀態,各地政府於是把握住民眾追求和諧穩定的心理,拒絕改革。他指出,阿拉伯人民正面對一個惡性循環:當社會不安全,民主無法扎根,阿拉伯人只能靠警隊捍衛社會安寧,可是當警隊腐敗不堪,又會侵犯人權、衝擊民主價值,令國家走向威權主義。

2016 年,巴林警方與示威者發生激烈衝突。 圖片來源:MOHAMMED AL-SHAIKH/AFP/Getty Images

拉丁美洲也發生同樣情況。芝加哥大學社會工作學助理教授 Yanilda González研究為甚麼警隊改革總是困難重重。她指出兩宗案例,哥倫比亞和阿根廷的布宜諾斯艾利斯省分別在 1993 年和 1998 年進行大刀闊斧的警隊改革,而改革內容都很相近,要求警隊大力打貪、專業化和去武裝化,同時要求大大提高警察招募門檻和訓練要求,增加監管警察的機制,容許更大的社群參與。可是,哥倫比亞的改革僅維持一年就告吹,新當選總統 Ernesto Samper 廢除改革,讓警隊自我規管自己。而同樣地,布宜諾斯艾利斯省 1999 年省長改選,作風鷹派的 Carlos Ruckauf 當選,也廢除了警隊改革,並聲言要用子彈對付罪犯。

González 以「刑罰民粹主義」(penal populism),形容這種情況。保守派政黨、警方、媒體造成強大的建制聯盟(Pro-order Coalition),捕捉市民追求和諧穩定的心理,把強化警權包裝成為支持法治,把削弱警權扭曲成向罪惡低頭。她指出,刑罰民粹主義是很成功的選舉策略,令到一些短視的政客因為怕影響選情,而不敢貿然提出警權的問題。相反,支持限制警權的改革聯盟(Reform Coalition),可能會因為一些警方濫權事件,成功激起民憤,獲得社會支持。但事件淡化後,民憤消卻,他們的實力很快無以為繼。

除了要思考如何令改革的動力持續下去,González 提到改革要思考如何連結、拉攏警隊內部的溫和勢力。她提出巴西聖保羅的案例,當地建立了參與式民主機制,市民可以透過居民大會,直接與警方建立一個鄰里共治的關係,相關機制持續了超過三十年。其實布宜諾斯艾利斯省的案例也實施過類似機制,但不久就被警察廢除了。她認為,主要原因在於巴西市民成功軟化警方,令警方覺得居民是支持他們工作,是提出改善意見而非限權。

在香港,我們也可以看到建制派採取類似刑罰民粹主義的策略,如何打這次民意戰,如何把民憤化為長遠改革,以致如何拉攏警隊溫和勢力,都是今後大家要思考的問題。