隨著在鴉片戰爭和英法聯軍失利，滿清被迫「割讓」香港島和九龍半島予英國。但英國佔據後，香港與廣東商務往來依然十分頻繁，加上境內華民人口眾多，故此滿清政府，特別是廣東當局，需要與港英政府交涉以處理各種政治、經濟、民生問題。兩廣總督張之洞就曾經奏請朝廷，建議在香港設立領事館來解決爭端。
香作是「法外之地」？
1884 年，即光緒十年，屬於洋務派中堅分子的張之洞，由山西巡撫擢升為兩廣總督。當時正值中法戰爭，張之洞力主抗法，在鎮南關之役起用馮子材，一度助滿清擊退法國軍隊。戰爭期間，香港發揮曖昧的轉口港角色，滿清購買的武器皆從香港登岸，而英國又暗地裡援助法國。在上書朝廷的「敬陳海防情形摺」中，張之洞提到：「香港敵可行船，澳門敵可登岸，英、葡皆素與法，助械、濟糧，情同邛駏。彼有頓舍之所，我無禁制之方。」
此外，張之洞就任兩廣總督期間，香港海盜問題一直嚴重，威脅廣東安全。1885 年，即光緒十一年，張之洞在「查辦匪鄉摺」提到：「廣、惠、潮匪徒，則以香港、澳門為窟穴。」當時的香港對於滿清政府來說是「法外之地」，海盜如匿藏香港，就難以發兵狙擊。張之洞一直力議與英國當局協商，希望港英政府配合執法。他在「剿捕洋匪摺」建議：「遇有海盜鹽梟各匪，一律勦捕，截之華界洋面…… 並預行知照香港、澳門洋官，遇有追捕竄至洋界，即行協緝交出。」
除了考慮國際形勢、跨境執法問題，當時廣東大量的進出口貿易都要經過香港，加上香港境內就有「華民十餘萬」，張之洞於是極力爭取在香港設立領事館，以管理各種涉港事宜。1886 年、即光緒十二年，張之洞呈交「請催設香港領事摺」，提到「竊惟香港一島，密邇粵省，近年商務日盛，華民寄居益多，交涉案件，無時無之。而該處並未設有中國領事官，辦理每形不便」。
保民、追捕、巡緝、海防
張之洞認為滿清在香港設立領事館，可達四大目的。
第一是保民，當地華人要「俯從洋例，控訴無由」，如能派駐外交官，「得領事以莅之，遇有港官治理不公之處，聞於粵省小事，則商之港督，大事則達於總署」。第二是追捕逃犯，即是清廷交涉，很多時「港官每事齟齬」，「若設領事，則覺察有權，機要易協」。第三是巡緝，即使張之洞與廣州英領事協商一同在海域執法，但港官仍「終恐藉詞枝梧」，「若設領事，就近會商港官，兼理巡私緝匪事務」。第四是海防，張之洞認為省港兩地「安危彼此共之」，設立領事館「則聲息更孚，聯絡尤壯，固粵之利，亦港之福」。
後來，滿清派遣薛福成出任英、法、意、比四國大臣，極力爭取在各地成立領事館，包括香港。他在「出使英法義比四國日記」提到：「香港為閩粵逋逃藪，雖與粵垣相距咫尺，而華洋隔絕，中國官不能拿問；必須設一領事官，嚴緝奸宄，保護商民，即合公法，最於中國公事有益。」薛福成與英國外部侍郎山特生（Lord Sanderson，職銜 Permanent Under-Secretary of State for Foreign Affairs）會晤，表示日本、泰國均在港設領事館，不讓滿清設立是於理不通。
山特生擔心香港始終華人眾多，本為滿清領土，滿清領事日後可能權力膨脹，影響英國管治。當時，薛福成提到滿清已經派駐了新加坡總領事左秉隆，若「香港領事館」成立，大可調派左秉隆到港，按照一直在新加坡的做法辦事。不過，英國最終都拒絕滿清設立「香港領事館」的請求，始終當時香港華民人口遠超洋人，當局害怕領事官與兩廣官員聯手，對英國管治會不利。不過，薛福成還是成功爭取在南洋多處派駐外交官，以保護海外僑民，其中 1894 年的「中英續議滇緬界務商務條款」，就允許滿清在仰光設領事館。
