國際刑警如何成為獨裁者的跨國爪牙

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圖片來源:路透社

我們常會聽到「國際刑警」這個組織,最近一次大新聞是日本政府希望藉其協助,緝拿日產汽車前董事長戈恩。在香港的反送中運動,亦曾有網民發起去信國際刑警,要求介入調查香港警察。然而,有別於電影裡的英明形象,國際安全專家 Edward Lemon 去年在政治學期刊 Journal of Democracy 撰文警告,國際刑警或已淪為獨裁者的跨國爪牙。

根據 Lemon 的說法,其實早在 19 世紀,歐洲各國已經發展出一些平台,共同應對治安問題,當中很多都有獨裁主義的色彩,目的是鎮壓無政府主義者和革命軍的活動。例如,1898 年奧地利伊利沙伯皇后(Empress Elisabeth of Austria)在日內瓦被一名意大利無政府主義者行刺後,21 個國家的代表在羅馬舉行國際反無政府主義者會議(The International Anti-Anarchist Conference)。作為第一次有關公共安全議題的大型國際合作,很多人把這次會議視為後來國際刑警組織的起源。而到 1914 年,24 個國家的代表在摩納哥公國舉行第一次國際刑事警察會議(International Criminal Police Congress),討論引渡逃犯、處理跨境罪行和交流最新的查案技術,成為國際刑警的雛形。

1923 年,國際刑警在維也納正式成立,初時有 15 個成員國,名為國際刑事警察委員會(International Criminal Police Commission)。二戰時,國際刑警一度被納粹德國控制,1938 至 1945 年間皆由納粹黨人出任主席一職,例如蓋世太保首長海德里希(Reinhard Heydrich)。戰後,國際刑警希望洗脫污名,在 1946 年把總部搬到法國巴黎,再於 1956 年更名為國際刑事警察組織(International Criminal Police Commission, Interpol),並修訂憲章,例如第二條訂明組織會堅守「國際人權宣言」的精神,第三條就嚴禁組織參與或干預政治、軍事和宗教活動。現時,國際刑警共有 194 個成員國,總部在法國里昂,員工數目接近 900 人。

1992 年,一名工作人員在國際刑警的里昂總部整理重點通緝名單。 圖片來源:Patrick AVENTURIER/Gamma-Rapho via Getty Images

可是,國際刑警即使經過戰後改革,依然名聲不佳,主因是運作很不透明,也缺乏外部監管和內部的問責精神。2007 年,環球智庫 One World Trust 發表「全球問責性報告(Global Accountability Report)」,在報告中,國際刑警有關組織的問責性和透明度都在一眾國際機構中名列最低,比非洲聯盟更低。而在近十年,獨裁國家利用國際刑警狙擊政敵的情況愈來愈猖獗,他們主要利用兩種工具:紅色通緝令(Red Notice)和擴散通報(diffusion notice)。紅色通緝令是指令成員國找出並扣留被通緝的人士,以作引渡和進行法律審判,每份紅色通緝令都要經秘書處審視,確保申請國已提供足夠資訊,以及該次申請並非出於政治原因,再由國家中心局(National Central Bureau)知會各成員國。部分成員國也可以發出擴散通報,跟紅色通緝令不同,成員國可以不經秘書處把關,直接透過共享的網絡系統,向個別成員國發出通報。

在 2002 年,各成員國共發出了 7,500 則擴散通報,但到 2017 年,數字躍升到 50,530 則。紅色通緝令的數字同樣急升,2002 年只有 1,277 則,而 2017 年就有 13,048 則,當中很多通緝令被獨裁國家濫用。塔吉克(Tajikistan)佔全球人口僅 0.12%,卻發出了國際刑警 2.3% 的紅色通緝令,包括針對反對派首領 Muhiddin Kabiri。俄羅斯也多次濫用國際刑警追捕反對派人士,例如活躍於反貪議題的 Nikita Kulachenkov。在俄投資多年的美國商人 Bill Browder,亦因為揭發俄國官員貪污問題而被追捕。

這些獨裁國家可以在國際刑警組織為所欲為,部分原因是財雄勢大,單是阿聯酋在 2017 年就捐了 5,400 萬美元給國際刑警。而中俄崛起,也挑戰了國際刑警本來的秩序。在 2016 年到 2018 年,國際刑警主席一職落在中國前公安部副部長孟宏偉身上,孟宏偉後來成為習近平打貪對象而「被請辭」。中俄本來打算推舉俄羅斯的 Alexander Prokopchuk 接任,雖然在美國及其盟友強烈反對下,主席一職由南韓的金鍾陽出任,但俄羅斯也大可藉著各種司法手段濫用國際刑警,包括偽造反對派人士的犯罪紀錄,例如 Kulachenkov 就被指偷了一件市值2 歐元的藝術品。即使這些獨裁國家不能成功抓捕反對派人士,也足以令他們有諸多就業、旅遊、開戶上的不便,而很多時,受害者連被自己被通緝也不知道。