由世界威脅到人權一部分:雙重國籍的歷史

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2018 年,上海公佈新戶口規定,凡擁有港澳台居民身份,或在海外定居、持有外國國籍者,均須註銷戶口。 圖片來源:路透社

前香港特首梁振英接受專訪時表示,要嚴格執行「國籍法」,禁止雙重國籍,並直言港人不應「一腳踏兩船」。早前也傳出消息,加拿大憂慮中國取消承認港人雙重國籍,而部署撤僑。學界已就雙重國籍討論多年,美國天普大學教授 Peter Spiro 就曾在法學期刊 International Journal of Constitutional Law 撰文,追溯雙重國籍的歷史。

現代國家的概念,其實到 17 世紀才誕生,1648 年「西伐利亞和約」(Peace of Westphalia),結束了新教和天主教國家的 30 年戰爭,訂明國家對國土與內政有主權,各國不得干涉別國內政。隨著國家愈來愈現代化,各地都發展出明確的國籍制度,例如葡國在 17 世紀發展出「屬地主義」(Jus soli),即人們只要在其領土出生,就獲得其國籍;又有些國家行「屬人主義」(Jus sanguinis)為原則,依照血統界定國籍。

Spiro 提到,在 20 世紀末之前,國際社會普遍不接受雙重國籍,主要是與主權原則有潛在衝突。國家對領土和內政的管轄權,也體現在其屬民之上,對於國家而言,人多就是軍隊多、稅收多。而現代國家體系建立初期,國與國之間的移民活動,曾經造成不少混亂,有原居地的國家不承認原國民歸化別國。1812 年,美國以主權被侵犯為由,向英國宣戰,其中一條指控就是英國海軍扣押美國商船,強征船員當兵,即使他們已歸化美國。

後來,為了減低發生衝突的機會,有些國家會主動解決雙重國籍問題,例如以移民立國的美國,與多個國家簽訂「班克羅夫特條約」(Bancroft Treaties),要求大家互相認可對方的歸化制度。1868 年到 1937 年間,美國與多達 34 國簽下條約。1870 年後,英國也主動撤銷已歸化美國的人的公民身份,以避免雙重國籍問題。1930 年,海牙會議上,與會國發表關於「國籍法衝突若干問題公約」(Convention on Certain Questions Relating to the Conflict of Nationality Laws),把無國籍和雙重國籍視為人類社會要共同解決的問題。

然而,Spiro 提及,到了 20 世紀,雙重國籍早已不是對世界秩序的重大威脅。即使二次世界大戰時,美國有大量日本和德國僑民,雙重國籍也未有令政局變得更複雜;加上全球化後,各國利益環環相扣,又有國際法協調糾紛,維護主權體系已不是禁止雙重國籍的有力理由。而實際上,愈來愈多國家放棄執行有關法例,入籍時不會要求申請人取消原有國籍,只有少數國家,例如日本,會要求出生時有多重國籍的人在成年時選擇國籍

菲律賓等人口輸出國(Sending states),則多視雙重國籍為重要的國家利益,能為當地帶來外匯,潛在的回流人才也能為當地帶來知識資本。這些國家會擁抱雙重國籍制度,容許本國國民歸化他國時,保留原有國籍,若果入籍國家要求當事人取消原籍,當事人他日也有權重新恢復原籍,以此鼓勵當事人與故鄉保持聯繫。很多人口接收國(Receiving states),例如英國,都傾向接受雙重國籍,認為有助當事人融入社會。

Spiro 甚至提出,國際社會應該考慮讓雙重國籍成為受保障的人權。既然雙重國籍已不是主要的安全威脅,國家就沒有充分理由取消一個人的國籍。他認為可以把國家理論化為一個組織,國籍本身是一種「會籍」(membership),入籍本身就是一個出於自由意願的結社行為(associative activity),若果一個國家在沒有充分、嚴謹的論據下剝奪一個人的國籍,就是侵犯結社自由(freedom of association)。而且國籍保障一個人享有政治、社會和福利的權利,應該要被嚴格保護,不能任意剝奪。可是,要推動把雙重國籍納入於人權框架,仍需多方努力。