感責:一個機構得以走向問責的關鍵

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圖片來源:路透社

很多港人聽過所謂的「高官問責制」,原意是各政治委任官員須為過失向公眾負責任,但這個制度成功與否,大家心中有數。不論是公私營機構,「問責」(accountability)都是組織能否有效運作的關鍵。2021 年,公共行政學權威期刊 Public Administration Review 刊登一篇研究文章,提出「感責」(felt accountability)的概念,認為機構要達到問責,當從員工個人感知出發。

該研究由兩位烏特勒支大學管理學家 Sjors OvermanThomas Schillemans 所領導。他們指出問責機制是重要的治理工具,可以評估各崗位職員的表現,必要時可以作出懲處,確保政策得以落實,從而改善組織效能。在民主國家的政治領域上,最常見的問責機制是選舉,政客要拿著政績直接面對群眾;而私人機構就有各種審核和表現評估。除了正式的條文制度,問責過程亦牽涉很多人與人之間的非正式互動,包括一些酌情決定。

Overman 和 Schillemans 認為,現行的研究大多側重於組織設計,可是一套制度終究是由人們去執行落實,要人們相信機制存在,繼而調整自身行為,組織才可以運作順暢。從這個角度而言,所謂的組織問責,是由一群個體對周邊工作環境所作出的行動回應,並由這些個人行為結集而成。於是,他們指出要了解一個機構問責制,得從個人層面著手,更具體而言是人心(mental imprint),要研究員工本身如何看待自身的責任,是否明白未來可能要為自己的行為負責。

因此,兩位學者借用了一個心理學術語「感責」,來分析機構問責。「感責」是一種自我期望,期望自身行為和決策會否受到其他人評估,並且得到賞罰。這個問責時刻未必一定要出現,但就要讓執行者知道有出現的可能。既然「感責」是一種個人判斷和感覺,就不單取決於制度設計(例如應該向誰問責、為甚麼事情問責、甚麼時候需要問責),也關乎文化因素,例如該領域的「專業社教化」(professional socialization)程度,員工有沒有內化專業倫理等。

另外,其中一個關鍵是個人和集體身份認同之張力。在公營組織,很多任務都是以部門、小組形式進行,通常是由他們的領袖為集體表現負責。這個情況下,公務員(包括資深公務員)會感覺自身表現不會被輕易察覺得到,很可能陷入社會懈怠(social loafing),不單失卻問責精神,更會主動利用官僚程序卸責予其他部門。有時候公務員會認為問責機制威脅自己的自主權(autonomy),繼而流露出不滿,職位愈高級就愈常見。

兩位學者認為,把「感責」概念引入公共行政研究,可以讓我們更深入反思現時的制度設計。現時很多機構的問責制流於僵化(red tape),無助提升公司效能。機構畢竟是由人所組成,要從人心出發,錯誤的、一刀切的制度,可能會令職員感到困擾、焦慮。好的制度則可以因應不同人的崗位、處理甚麼職務而作出調整,並把問責精神轉化為對社會認同的渴求(desire for approval)。