派錢予非永久居民?1996 年美國的福利大辯論

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克林頓簽署「福利改革法案」。  圖片來源:Dirck Halstead/Getty Images

6 月 13 日,香港政府宣佈修訂領取消費券資格,容許「有條件成永久居民」者領取半額消費券,同時「有意圖永久離港者」則不合資格領取,引發網民熱烈討論。其實福利政策應否涵蓋非公民,是一個公共行政學討論已久的問題。1996 年美國亦曾進行一場福利大辯論,當年改革大大削減非公民權利,影響深遠。

在 1980 年代,美國龐大的福利和醫療制度,為社會帶來沉重壓力。當地遂冒起一股反福利、撐就業運動,同時,很多保守派智庫和學者崛起,最著名的是政治學家 Charles Murray 以及他的著作 Losing Ground,大膽指出廢除福利制度,鼓勵人們長遠自力更生,最終會減少貧窮人口。這股思潮令民主黨內部也出現右傾聲音。1991 年,當時仍是州長的克林頓發表講話:「福利應該是第 2 次機會,不應該是一套生活模式。我們將要把現有的福利終結。」

克林頓在當選總統的首數幾年,聚焦大量精力推動全民醫療保健,到 1994 年共和黨在中期選舉大勝後,他才思考福利改革。布魯金斯學會曾經發表報告整理當年討論,當時議論最激烈的其中一點,是聯邦政府應否向合法居住的非公民提供福利優惠。支持者認為那些居民來到美國後,跟美國公民一樣,會全面投入美國的社會、經濟和政治生活,他們同樣要交稅,戰爭期間會被徵召入伍,故應享有絕大部分的同等福利。

至於反方認為,削減非公民的福利優惠,可以直接節省納稅人的金錢,令政府收支更平衡。而且早在英殖時期,美國的本地政策就傾向嚴格規管福利申請。在 1882 年確立、並在 20 世紀初曾經改革的聯邦法,規定移民局官員如果認為某非美國公民很可能成為「公共負擔」(public charge),就應該禁止其入境;如果已成「公共負擔」者,就應該將之遞解出境。當然,因此而被遣返的案例其實少之又少,不過無論從成文法和民意角度,給非公民福利優惠都飽受爭議。

當時共和黨控制兩院,他們都傾向削減福利,克林頓的改革方案也終於在 1996 年大選前夕通過。1996 年 8 月 22 日後入境美國的非公民,將不再合資格享有多項福利,例如「貧窮家庭暫時性救助金」(Temporary Assistance for Needy Families)、「社會安全生活補助金」(Supplemental Security Income)、「聯邦醫療補助」(Medicaid),以及「兒童健康保險計畫」(State Children’s Health Insurance Program)。不過,合法永久居民、難民、庇護者和古巴或海地入境者均不受此限。

從賬面上來看,這次改革方向或者算是成功。1995 年,全美有 1,300 萬人領取聯邦政府的現金援助,但到 2016 年就只有 300 萬人。美國傳統基金會的報告亦指,無論單親家庭抑或是小孩的貧窮率,在改革之後都急跌,前者的貧窮率在 1996 年高達 33%,而 2022 年就只有 11%。而在克林頓任內,美國的經濟表現亦整體理想,失業率由 1993 年的 7.3% 跌至 2000 年的 3.8%。同時,美國整體經濟增長率維持大約 4%。

不過,隨著美國社會風氣和經濟狀況不同,1996 年的福利改革再次受到爭議。2016 年,克林頓夫人希拉莉競選總統時也提到會檢視法案,其中一個理據是很多有真正需要的家庭都被排拒在福利制度之外。而美國在改革後,雖然貧窮率下跌,但深度貧窮率(deep poverty)其實並無改善。而拜登就可能在任內改革福利制度,如取消工作限制,美國又可能再出現一場福利大辯論。