公共政策入門課:法理型權威

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投票是增加政府認受性的方式之一。 圖片來源:路透社

11 月 7 日,香港舉行一連 5 日的「香港法律周」,邀請了 27 位海外法律專家,律政司表示這批參加者已獲豁免於法律周期間受「黃碼」限制,包括可到私人包廂和指定場所飲食。此外,多名政府官員出席七人欖球賽事時,也在沒有配戴口罩的情況下「與民同樂」。政治和公共行政學的入門課都會提到,現代政府其中一項認受性(legitimacy)的泉源是「法理型權威」(rational-legal authority),即是以法律為依據,進行統治與管理,令政府得以順利運作。

認受性又可翻譯為正當性,可以理解為人民對政權作為一種權威所給予之認受。在一套政治體制中,認受性發揮重要作用,讓政府可以透過武力迫脅以外的手段來維繫管治。社會學泰斗韋伯(Max Weber)曾提出三種政治認受性的來源。第一種是傳統權威(traditional authority),權力建基於社會傳統、習俗,例如今天一些仍然僅存的君主制國家。第二種來源是感召型權威(Charismatic authority),領袖發揮超凡的個人特質,可以是獨裁者如希特拉,又或者革命家如曼德拉。

而第三種就是法理型權威,國家領袖並非訴諸個人魅力或者社會傳統,而是以現實理性來得到民眾認同。政府權力源自於背後一整套的法治體制,當領袖要做政策決定時,都要按照制度框架行事,權力受到制衡和約束。在西方民主國家,法理型權威能體現於選舉制度,民眾透過公開透明的投票過程表達意願和產生領袖。憲法條文亦可令政府在危難時仍維持認受性,經典例子有美國總統甘迺迪(John F. Kennedy)遇刺後,副總統詹森(Lyndon Johnson)可在大眾認可下走馬上任。

其實,不單止民主國家會建立法理型權威,很多專制政體也會透過其他制度工具,加強政府合理性。美國哈佛大學的政治學教授裴宜理(Elizabeth Perry指出,中國在後毛澤東年代也曾推行一連串制度改革,例如重新釐清政府和政黨的職能、定期召開政府和政黨會議、確立集體管治、設立退休年齡,以及主要官員的任期制度。有些非民主政府也會走向官僚化(bureaucratization),在政策過程建立行政公義(procedural justice),以典章理性來說服群眾。

有學者認為,透過法理型權威建立的政府最高效。然而,韋伯對於現代官僚政府的極端理性化同樣抱有懷疑態度。在現實情況下,一個政府的合法性要以不同種類的權威建構出來。即是民主國家,也並非全然倚賴法理型權威。其中一個例子同樣是民主選舉,政治領袖們確實要經過一連串憲法程序才能上任。可是,無論是選舉期間,抑或是就職以後,他們也要展現出一定政治魅力和熱情,施政方能順暢。

當一個政府的領袖無法展現魅力,法律和官僚制度又無法得到民眾認可,就很容易陷入「認受性危機」(legitimacy crisis),政府難以凝聚群眾回應內外挑戰,引起社會不穩,以至政治動盪。