5 成機會違反人權法?英國的「非法移民法案」

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2022 年 6 月,英國警察在英格蘭東南海岸的鄧傑內斯角(Dungeness)海灘站崗,皇家全國救生艇協會(RNLI)成員協助接走穿過英倫海峽抵岸的移民。 圖片來源:Ben Stansall/AFP

英國內政大臣柏斐文提出的「非法移民法案」(Illegal Migration Bill)充滿爭議,英國廣播公司(BBC)體育節目主持人、足球名宿連尼加(Gary Lineker),就因為在 Twitter 批評該法案,一度遭 BBC 暫停其足球節目。儘管法案目前已通過二讀、英國需要解決大量非法入境難民船隻、庇護申請積壓等問題,但法案是否可行、會否牴觸「人權法」,始終成疑。

英國 ITV News 指,人們乘小船越過英倫海峽進入英國的問題愈來愈嚴重,無論當局如何努力阻止,非法入境數字仍在上升。有關數字在 2021 年 8 月創下歷史新高,去年又有 45,755 名移民乘小船抵達英國、平均每 5 日至少有 2 日有船靠岸,人數比 2021 年增加 6 成;今年已有超過 2,500 人在嚴寒中成功穿越英倫海峽。政府每年要為此付出 30 億英鎊成本,其中包括每日用於住屋的 600 萬英鎊。

3 月 7 日,英國內政大臣柏斐文在下議院就「非法移民法案」闡述聲明。 圖片來源:路透社

非牟利組織「難民委員會」(Refugee Council)表示,去年所有經英倫海峽進入英國的人當中,3 分 2 人應可獲庇護,然而當局處理申請的速度非常緩慢,導致大量個案積壓。內政部數據顯示,截至去年 12 月底,共有 160,919 名尋求庇護者正等待初步審核申請結果,比 2021 年同期的 100,564 人增加 6 成,也是自 2010 年有記錄以來的最高數字。首相辛偉誠去年 12 月便表示,今年底要減少庇護個案積壓,承諾阻止船隻穿越海峽。「非法移民法案」就此出現,柏斐文早前形容,英國的庇護系統因非法抵達該國的人數太多而不堪重負

簡而言之,該法案就是「強制拘留幾乎所有非法進入英國的人,並使當中大多數人無法申請庇護」。法案規定,內政大臣有責任把符合以下 4 項條件的人驅逐出境:

  1. 違反移民法地進入英國;
  2. 在 2023 年 3 月 7 日或之後進入英國,意味著該法案具追溯力;
  3. 前往英國途中曾經過另一個安全的第三國;或
  4. 需要許可方能進入或停留英國,但沒有許可的人士。

符合以上條件的人及其家庭成員,包括未成年子女,都必須「在合理可行的情況下盡快驅逐」,除非內政大臣認為有「特殊情況」。而若某人符合遣返條件,內政大臣就有責任拒絕處理他們提出的任何庇護申請。換句話說,即非正規移民渠道進入英國者都無法在當地申請庇護。至於無人陪伴的兒童,內政大臣毋需驅逐,但有權在他們年滿 18 歲後立即安排出境。

聯合國難民署(UNHCR)和歐洲人權法院,都以人權為由反對法案。難民署的聲明指,「大多數逃離戰爭和迫害的人,根本無法獲得所需護照和簽證」、「他們沒有安全和『合法』的路線。因此而拒絕讓他們獲得庇護,破壞了制定『難民公約』的初衷。」

此外,英國是「歐洲人權公約」(European Convention on Human Rights,ECHR)簽署國之一。根據英國「1998 年人權法令」(Human Rights Act 1998)第 19(1)條,大臣提交的法案必須在二讀前:

  1. 發表相符聲明,大意是大臣認為法案的條款與「人權法令」相符;或
  2. 發表聲明,大意是儘管大臣無法發表相符聲明,但政府仍希望下議院繼續推進該法案

柏斐文選擇 19(b)條聲明作為「非法移民法案」的一部分,反映她認為該法律可能違反「1998 年人權法令」,但法令正正將「公約」中規定的權利納入國內法律。在一封致國會議員的信函內,柏斐文也表示「非法移民法案」與「公約」不相符的可能性「超過 50%」。因此即使法案在英國通過,有權裁定締約國有否違反「公約」的歐洲人權法院,未來也可能會處理圍繞該法案的違反公約提訴。

去年 6 月,正是經歐洲人權法院審理而裁定英國政府違反「公約」,導致當局要臨時取消把尋求庇護者驅逐出境並送往盧旺達的首班航班。上月初,有英國傳媒指如果人權法院阻止「非法移民法案」,辛偉誠打算退出「公約」。首相府隨後澄清指政府將遵守國際法規定的義務,但若然法案真有被裁定違反「公約」的一日,用其他方法阻截非法移民抑或索性退出,將是政府的另一道難題。