美國總統的「例外狀態」管治

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2 月 15 日,杜林普在白宮宣佈美墨邊境進入緊急狀態。 圖片來源:路透社

杜林普頒佈緊急狀態令,以繞過國會興建美墨圍牆,行政權一時凌駕法律而引起輿論譁然。但其實緊急狀態在美國絕不罕見,至今有效的多達 32 項,自 911 恐襲以來,無論小布殊、奧巴馬還是杜林普執政,政府都愈來愈慣用「例外狀態(State of Exception)」實行管治。去年有學術研究就利用著名意大利政治哲學家阿岡本(Giorgio Agamben)的理論,分析這種以「例外狀態」的管治模式,是如何不知不覺間成為美國政治的常態。

從不例外的「例外狀態」

阿岡本在著作「例外狀態Stato d’eccezione)」中指出,在古羅馬共和國時期,每當國家陷入危難之時,元老院都可以頒佈「元老院終極諮議(senatus consultum ultimum)」以懸置法律,容許執政官、各級行政官員甚至全體公民,採取任何必要手段捍衛共和國,期間所有公民都不受法律約束。阿岡本形容,古羅馬的「懸法(iustitium)」非常措施,「在某種意義上可被認為是現代例外狀態的原型」。

在現今國家憲法中,主權政府可頒佈緊急狀態(Sate of Emergency)或戒嚴令(Martial Law)等,實行「例外狀態」管治,讓主權政府在國家安全和公共秩序危機時,針對個別問題暫時懸置法律,不依據法律進行決斷,其目的是要重建國家正常秩序。

雖則「例外狀態」應當只有戰爭和社會動亂等非常時期可用,但阿岡本卻大膽宣稱,「例外狀態」在現代國家體制中從不例外,任何主權政府都有權力決定甚麼是非常事態,歷史亦證明國家不時處於「法治」與「例外狀態」的對立與互補之間。他坦言,法律吊詭地容許主權政府合法擱置法律本身,正反映現代國家法律揮之不去的內在矛盾。

2015 年 11 月巴黎發生連環恐襲後,法國政府隨即頒佈緊急狀態令,到緊急狀態於 2017 年 11 月撤銷之時,馬克龍政府已經把數項非常措施納入法律本身,包括劃定個別公共空間為「保安區」、查封散播「極端主義理念」的禮拜場所、允許警方在沒有法官監督下搜查私人財產等,結果「例外狀態」補足了法律本身,成為國家法律一部分。

2 月 15 日,大批示威者到位於紐約的杜林普酒店大廈抗議。 圖片來源:路透社

以戰爭之名取得非常權力

如今杜林普對美國邊境頒佈的緊急狀態令,是以 1976 年「國家緊急法(National Emergencies Act)」作為法律依據。但其實早在這項法案生效以前,美國總統就有利用「例外狀態」實行管治的經驗,其權力更不受約束又不設期限,其時落實的政策影響著後世。

阿岡本指出,1861 至 65 年美國爆發南北戰爭,總統林肯援引憲法宣稱國家陷入公共安全威脅,可謂最早以「例外狀態」治國的美國總統,亦成為實質上的「獨裁者」。林肯既下令審查全國郵件,又授權逮捕「不忠與謀反行為(disloyal and treasonable practices)」的嫌疑人,1862 年 9 月 22 日他僅憑總統的權威,完全繞過國會立法程序,便宣告解放全國奴隸。

由林肯開展的傳統,美國總統動用非常權力都與戰爭密切相關,環顧整個 20 世紀,總統要在非常時刻做決斷,「戰爭」幾乎是必然的政治修辭。1930 年代美國陷入經濟大蕭條,總統羅斯福便自比為戰爭中的指揮官,宣稱自己作為「人民大軍的領導」(the leadership of this great army of our people)對緊急情勢宣戰,從而掌握非常權力,調控國家每個層面的經濟生活細節,落實「羅斯福新政(New Deal)」。到 1941 年日本偷襲珍珠港、美國參與第二次世界大戰後,總統更順理成章宣佈進入全國緊急狀態,權力一時達到顛峰。

時至 1976 年,美國正式訂立「國家緊急法」,以法律明確規範總統的緊急狀態權力。紐約大學法學院轄下的 Brennan Center 資料指出,立法後,總統卡特於 1979 年頒佈了第一道正式緊急狀態令,針對伊朗革命查封所有伊朗政府資產,此項法令仍然有效。至今美國頒佈的緊急狀態多達 59 項,其中 32 項仍然有約束力。

法治與法外管治的張力

2001 年 9 月 12 日,總統布殊就恐襲向民眾發表演說。 圖片來源:路透社

然而,加拿大西安大略大學學者 Arthur Percy Sherwood 在學術期刊 Western Journal of Legal Studies 發表論文卻指出,美國總統在「國家緊急法」以外,還有其他通過「例外狀態」管治的能力,其中 911 恐襲是一個重要轉捩點。論文沿襲阿岡本的分析,形容「例外狀態」管治已經是當今美國政治新常態。

在 911 恐襲後,總統布殊多次強調自己為「三軍最高統帥(Commander in Chief of the Army)」,以「反恐戰爭(War on Terror)」之名,除了頒佈正式緊急狀態令,又於 2001 年 9 月 14 日通過「運用軍事武力對抗恐怖分子授權法(AUMF)」、並在 11 月 13 日頒佈「軍事法令」,得以動用法外權力,對參與恐怖活動的人士進行無限期拘留與審判、在非對稱戰爭中實行法外處決(extrajudicial killings)。

即使奧巴馬上台,亦只是換湯不換藥,他不使用「反恐戰爭」之名,但使用「海外應急行動(Overseas Contingency Operations)」之說,由對付阿爾蓋達組織到伊斯蘭國,美國總統都因為持續的戰爭狀態,得到「例外狀態」下的非常權力。論文預計,將來即使所有恐襲危機結束,但部分「例外狀態」下的措施,仍然很可能納入國家法律之中。

如今杜林普以頒佈緊急狀態令試圖克服政治僵局,引發輿論譁然,但不論是否支持杜林普的築圍牆主張,我們亦需要了解緊急狀態令並不罕見,「例外狀態」的管治已經成為常態。布殊和奧巴馬在任時,分別頒佈過 12 項緊急狀態令,杜林普上任至今僅頒佈 4 項。

即使杜林普通過緊急狀態令,有權重新分配聯邦資金,用以在墨西哥邊境施工興建圍牆,但天不會就此塌下來。如果緊急狀態令是潘多拉盒子,那麼盒子其實早就已經打開了。正如阿岡本在 2004 年接受訪問所形容,我們如今正活於「法治」與「法外管治」的巨大張力之中 —— 在一方面,「依法處理」和「保留法律追訴權」成為權力操作的標準術語,但另一方面,主權政府的實際權力往往超出法律所賦予的範圍。