【知己知彼】獨裁者維繫政權的法則

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6 月 9 日香港的反逃犯修條例遊行,有 103 萬人參與。同日,全球有 29 個地區舉行集會,聲援香港遊行。圖為柏林的示威者手持的標語。 圖片來源:路透社

常言道「暴政必亡」,但現實中的暴政不會自然消亡,有些獨裁者罪惡滔天,卻終其一生大權在握,還安享晚年。兩位美國政治學家撰寫著作「獨裁者手冊The Dictator’s Handbook)」,排除意識形態與政治道德因素,單純從現實政治出發,以冷酷筆觸客觀分析專制政權的存亡,總結各國獨裁者維繫政權的通則,也側面說明革命成功的關鍵。

回歸政治根本:個人利益

本書作者分別為紐約大學政治系教授 Bruce Bueno de Mesquita 與 Alastair Smith,他們在序言中強調,即使各國政府如何把「國家利益」掛在嘴邊,但其實國家沒有利益這回事,人類才有。所有政治決策的出發點,都是統治者的個人利益,他們關注的是如何把持權力、盡可能控制財源,這個原則也適用於民主國家,只是民主領袖的權力來源略有不同。

舉例說,當美國總統要制定阿富汗政策,他最先關心的終究不是國家利益,反而擔心喪失政黨和選民支持,最終令自己地位不保。雖然政策最後可能有利大局,但他們始終是以個人利益出發。這種分析排除意識形態或道德考量,可能會讓人覺得褻瀆政治,但作者一再重申「自利」才是思考政治的精準角度。只有認清統治者如何玩政治遊戲,人民才有機會制勝。

按國家的政治體制而定,統治者要把持權力,通常考慮 3 大政治群體。第一是「名目選民」,即是名義上有權投票的公民,前蘇聯政權的成年公民都擁有投票權,但只能對共產黨候選人投「同意」或「不同意」,他們是為政權合法性背書,沒有實際影響力;第二是「實質選民」,意味著「真正」有權選擇領袖的人,相當於今天中國與前蘇聯的可投票共產黨員,或沙特阿拉伯王室中輩分較高的成員。

一對北韓新人在婚禮中,向金日成與金正日銅像敬禮。 圖片來源:路透社

第三是「核心圈盟友」,他們來自實質選民的一小撮人,具備政治實力、能左右政策走向,甚至可以把當權者拉下台。在北韓這樣的國家,核心盟友不會超過數百人,只要金正恩喪失這數百人支持,隨時都可以屍骨無存;民主體制較健全的國家,維繫統治所須的核心盟友相當多,要私底下收買的成本太高,所以當權者傾向制訂有效的公共政策,以公帑促進大眾福祉,令關鍵群體受惠。

獨裁統治的基礎不在於人民

水能載舟亦能覆舟,核心盟友既可助當權者上位,亦同樣可把他拉下台,是否繼續支持現政權,視乎能否從中獲利,而稅收通常是當權者命脈所在。生在專制國家的普羅百姓,就有如抽到人生的下下籤,政府只會提供維持生存的基本需要,換取你的勞動力來創造財富,以民脂民膏犒賞少數的盟友。

但如果當權者無止境予取予求,人民也不會坐以待斃。在擁有集會自由的民主國家,示威抗議成本很低,人民通常把矛頭指向政策,甚少要暴力推翻政權,但在專制國家裡,抗議行動很容易演變為推翻政權本身。因此專制政權都會扼殺人民集會、出版和言論自由,讓他們變得孤立無助,難成大事,但收緊自由也不可過猶不及,否則會降低人民生產力,長遠威脅政府財源,亦即威脅到政權的命脈。

假如客觀條件成熟,人民又預見未來夠淒慘,慘得使他們願意賭上性命,人民便可能揭竿起義,令國家陷入革命情勢,政權命運彷彿就此落在廣大人民手中。但對不起,作者坦言核心盟友取態始終是關鍵,尤其是軍方將領,只要當權者確保他們忠誠,通常便會以鐵腕手段對付人民。

1986 年 2 月 24 日,菲律賓爆發人民力量革命期間,時任國防部長 Juan Ponce Enrile(演講者)與武裝部隊副參謀長 Fidel Ramos(右三)宣佈背棄總統馬可斯,承認反對派領袖阿基諾夫人為合法總統。 圖片來源:Alex Bowie/Getty Images

但盟友偶然亦會迫使當權者改革,甚至加入革命行列。1979 年伊朗沙王巴列維在革命中失勢,關鍵在於軍方倒戈霍梅尼(Ruhollah Khomeini);1986 年菲律賓總統馬可斯(Ferdinand Marcos)在人民力量革命(EDSA Revolution)中倒台,關鍵在於武裝部隊叛變。

盟友在背後抽刀而成就人民革命,原因往往是擔心無法維繫既得利益。政權的財源枯竭,無法保障盟友收入固然致命,蘇聯解體是例子之一。但作者認為,巴列維和馬可斯的情況不太一樣,他們是被發現身患重病而遭背棄。所謂一朝天子一朝臣,當盟友預見舊主即將倒台,他們會擔心繼任人進行大洗牌,換一批新黨羽做核心盟友,自身地位隨時不保。這些計算推使他們先發制人,冒險透過革命造王,試圖保住利益。

資源愈豐厚,政治愈專制

有見及此,當權者在政治危機中,必先要確保核心盟友的忠誠,其財源是重點。作者就此觀察得出一個可悲的現實:如果國家天然資源匱乏、需要仰賴人民創造財富,對當權者絕非好事,因為人民反抗就等於損失財源,所以政府較易向人民屈服;相反,如果國家受上天恩賜,擁有得天獨厚的天然資源,對人民卻反而是詛咒,因為當權者只靠少數人開採資源,便可保證財源滾滾來,根本不用靠廣大人民勞動,政治妥協就更難發生。於是物資豐厚的國度,如石油、天然氣、黃金、鑽石的主要輸出國,往往成為獨裁者的天堂。

像緬甸這種軍事獨裁國度,之所以肆無忌憚武力鎮壓人民,原因在於緬甸是天然氣、硬木、寶石、黃金、銅、鐵的出口大國,據估硬木輸出量曾達到一年 140 至 160 萬立方公尺,獲利 3.45 億美元,當中不少是極為珍貴的檜木;但最賺錢的出口還是天然氣,光 2017 至 18 財政年度就為緬甸賺取逾 30 億美元。可見獨裁者要取得財富,根本不用收買人民,也不用完善公共投資,當人民一窮二白,政要領袖卻可富有得要命。

2011 年,埃及民眾與軍警慶祝推翻執政 30 年的總統穆巴拉克。 圖片來源:路透社

部分獨裁政權不僅靠天然資源,還得到外國援助。埃及前總統穆巴拉克(Hosni Mubarak)於 1981 至 2011 年期間執政,美國起初提供巨額援助,但金額持續下跌,意味著穆巴拉克更難收買軍方支持,加上全球經濟衰退的夾擊,使得穆巴拉克財源枯竭,果然到 2011 年初遇上革命後下台。作者因此認為,當獨裁政權被債務逼得喘不過氣時,國際社會應盡可能切斷外援,即使要減債、批新貸款或援助,亦必須附加政治改革、核查貪腐的條件,要獨裁者承擔被人民推翻風險。援助渠道也要經特別設計和監督,讓金額用於改善人民生活。

但凡事總有例外,有些專制政權無論是否靠民脂民膏生存,始終不受革命威脅。如希特拉、史太林、金正日等最兇殘獨裁者,他們嗜血成性,讓民眾相信反抗等於慘死、相信反抗不會改變現實,從而令絕大多數人不敢輕舉妄動。作者因此提出另一個殘酷真相:容易爆發大規模反政府示威的國家,當權者通常都不是最兇殘,就像埃及的穆巴拉克、突尼西亞的本阿里(Ben Ali)、前蘇聯的戈爾巴喬夫等,那些史上最惡名昭彰的獨裁者,反而避過革命一劫。