威權政府的諮詢對話機制,扮演甚麼政治作用?

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有參與 9 月 26 日社區對話會的市民接受報章訪問時表示,這種對話形式「只是答問大會」;更有市民形容,在台上回應的行政長官林鄭月娥「像一部錄音機」。 圖片來源:路透社

9 月 26 日,特區政府舉行了反送中運動以來第一次社區對話會,經抽籤過後,共 150 名市民獲邀參加,與林鄭面談。回歸以來,香港政府雖然被指為一個非民主的威權政體,卻一直熱衷建立各種諮詢對話機制,包括大型的公眾參與活動、諮詢會、政策工作坊,還有各類持份者會議等。其實這是一個全球現象,由中國、俄羅斯到新加坡等成熟的威權政體,都會以諮詢機制來鞏固政權。

諮詢對話機制本來是西方民主國家沿用多年的制度,民主不單是直選,人民也得以各種渠道直接參與政策過程。哈佛政治學教授馮雅康(Archon Fung)的經典論文指出,公眾參與機制能夠強化民主管治的三大價值:高效、認受性和社會公義。

公共行政學權威期刊 Journal of Public Administration Research and Theory 於 2016 年刊登了一篇報告,研究人員歸納了 1991 至 2015 年共 60 篇有關公眾參與的研究文獻,研究這些機制在政策過程的不同階段,由政策設計、執行到檢討,扮演了甚麼角色。他們指出,公眾參與機制可以令政策設計者更準確了解市民需要,以及預計政策執行時的難處,從而提高政策效率和有效性。另外,市民若能夠共同參與政策生產過程,會更感受尊重,對政府更有信心,繼而更樂於配合政策執行,亦會更主動提供意見。

在近兩個世紀,不少威權主義國家將這套諮詢對話機制改良,並移植到自己的國家。威權政府很常面對政府官僚僵化、不通民情、政策不到位的問題。在沒有民主制度授權的情況下,威權政府的認受性繫於它的管治表現,尤其是經濟民生。於是,各地威權政府都進行公營制度改革,希望在不用進行民主改革的情況下,改善政府的表現和支持度,增加認受性。俄羅斯是其中一例子,它雖然有普選,但選舉長期被普京為首的管治集團控制,反對陣營被打壓

英國政治學家 Catherine Owen 和 Eleanor Bindman 於 2019 年出版的研究指出,俄羅斯政府近年銳意建立更多非政治色彩的公眾參與機制,市民獲邀在公聽會、網上協商論壇和公眾諮詢機構,如 Federal Public Chamber (Obshchestvennaya Palata),提供政策意見,非政府組織也會參與提供公共服務。她們以「有限多元主義」(Limited Pluralism)形容俄羅斯的諮詢對話機制 —— 一方面政府了解諮詢對政策制訂的好處,有助鞏固政權;同時俄羅斯又對這類機制施加諸多限制,例如過於敢言的成員會不再獲邀參與,諮詢會的討論也不會觸及政府的核心利益。

同樣地,中國大陸近年也大開公眾參與的門路。今年,政治學權威期刊 Governance 出版了一篇文章,作者以 2008 年醫療改革為例,收集了 27,899 則評論,以此分析中國政府的網上諮詢平台成效,以及中國威權政府的感應力(Authoritarian Responsiveness)。作者發現,政府確實會回應網上評論,繼而影響政策修訂。

普林斯頓大學新晉政治學家 Rory Truex 以「諮詢式威權主義」來形容中國的政治模式,透過選擇性開放公眾參與渠道,來增加政權認受性。而他的研究發現,低教育水平和政治冷感的群眾會因此更滿意政府表現,感到政府有確切回應訴求。可是 Rory Truex 在結論提到,局部開放參與渠道,或只能在短期內收維穩之效,但長遠來言,這種做法會提高市民期望,繼而要求更多改革。