中美貿易戰激化,美國總統杜林普早前提及,他有權動用「國際緊急經濟權力法」(International Emergency Economic Powers Act,簡稱 IEEPA),命令美國公司從中國撤出。和香港特區政府的「緊急情況規例條例」,恰好呈呼應之勢。
IEEPA 於 1977 年正式出爐,經過 8 次修訂,現賦予總統的權力包括:
- 調查、監管或禁止任何外匯交易;任何受外國政府或其國民委託提供貸款或支付服務的銀行機構;貨幣或證券的跨境交易。
- 於調查期間管制各種相關財產或權利。
- 於美國向敵國發起軍事行動期間,或美國受到敵國及其國民攻擊時,可剝奪並轉讓相關的財產及權利。
IEEPA 的前身可以追溯到第一次世界大戰時期,國會制訂的「對敵交易法案」(Trading with the Enemy Act 1917,TWEA),用以阻止國際金融交易,沒收外國公民持有的美國資產,限制美國出口,限制外國投資到美國,對所有進口商品徵稅,以及修例限制黃金囤積。
TWEA 對敵人的定義寬泛,包括境內外政府、機構和個人,並且對於金融保險、交通運輸,通訊傳媒,個人行動自由等領域都可以實施限制。
戰爭結束之後,這條法案的大部分內容遭到廢除,但是尚有大量敵人資產遭到凍結,需時發還,因此這條法案得以維持運作。至大蕭條爆發,羅斯福總統上台之後,TWEA 的權力進一步擴大,不必訂定緊急狀態的限期,也無須國會監督。總統還有權在戰爭或其他緊急狀態時期,交由指定機構代行制裁措施。
第二次世界大戰結束之後到冷戰期間,歷屆總統依然多次引用「對敵交易法案」,北韓、中國、越南、古巴、柬埔寨都曾遭到制裁,包括停止交付黄金,徵收 10% 進口關稅等。
水門事件發生之後,國會開始重審「對敵交易法案」。1973 年參議院調查發現,TWEA 頒佈的部分命令和國家緊急狀態無關,譬如 1933 年限制囤積黃金,1950 年參加韓戰,1970 年針對郵局罷工,1971 年應付政府赤字和經濟衰退,一概廢除之後,國會於 1976 年另外通過「國家緊急狀態法」(National Emergencies Act,NEA)。
翌年又通過 IEEPA,對總統宣佈緊急狀態進行限制和修訂,包括要求總統提交報告,由國會監管及定期評估,酌情決定緊急狀態的為期。
IEEPA 和 TWEA 最大的不同之處,在於前者應對的是由外國引起的威脅。但事實上,所謂緊急狀態的範圍相當寬,應對颶風、邊境治安、敏感技術、大規模殺傷武器、網絡攻擊,政治和宗教迫害,甚至非政府機構和個人都在法案範圍內。
1977 年爆發伊朗人質危機,卡特總統首度動用 IEEPA 之後,克林頓總統於 90 年代用以打擊南美洲販毒集團;911 之後小布殊總統在金融領域打擊阿爾蓋達及其他恐怖組織;2014 年烏克蘭遭到入侵,奧巴馬總統也用 IEEPA 禁止美國國民和俄羅斯銀行及能源公司交易。
IEEPA 本來是對 TWEA 的修訂,以限制總統權力,但實際運作並非如此。近 20 多年來國會很少阻攔總統行使權力,2018 年國會還通過「尼加拉瓜人權和反貪污法案」(Nicaragua Human Rights and Anticorruption Act of 2018),甚至豁免了總統向國會匯報並解釋的義務。
因此 IEEPA 也備受爭議:譬如有違反美國憲法第五修正案的「未經司法裁決,不得徵用私人財產」之嫌。但最高法院的解釋是:總統借由 IEEPA 獲得財產控制權,是用於解決問題的談判籌碼,有權不經通知即凍結制裁對象的流動資金。還有意見批評 IEEPA 違反美國憲法第一修正案「結社、言論和宗教自由」,最高法院解釋:這些自由不包括庇護和支持恐怖主義。
1983 年最高法院還判決國會不能用簡單多數票(即過半數)否決總統引用 IEEPA 所頒佈的命令,而是需要超級多數票(即國會 3 分之 2 票)。
有鑑於過去 40 年來,共和民主兩黨的總統都有風駛盡𢃇,多次動用 IEEPA,一共頒佈 56 個,其中 30 個至今有效。近來國會有修改 IEEPA 的提議,主要是加強國會對總統的監督,譬如要求總統定期提交報告,要求有關行政法規及條例必須經由國會審閱及評估;須由國會投票,才能決定總統命令是否繼續生效,這樣可以敦促總統在有效期內盡快解決問題。
觀察家表示,經濟制裁的手段非常受歡迎,通常能獲得兩黨共同支持。從目前局勢判斷,杜林普動用 IEEPA 制裁中國,並非驚人之舉,正如過去的美國總統曾用這條法案,終止了和伊朗、利比亞、蘇丹、敍利亞等國的關係。