「警察行為獨立辦公室」:英國的監警部門發展史

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2007 年,巴西人 Jean Charles de Menezes 的親屬站在抗警暴遊行的隊伍前方;Menezes 因被認定與 2005 年的倫敦七七爆炸案有關,案件翌日被警察在地鐵站射擊 8 槍死亡,事後證實他與爆炸案無關,激起民憤。 圖片來源:Stefan Rousseau – PA Images/PA Images via Getty Images

不少香港人連日高呼,要求成立獨立調查委員會,調查警察暴行。即使監警會的國際專家組,都質疑監警會「權力及獨立調查能力不足」,然而政府一再拒絕,指現行制度足以處理有關「個別警員」的投訴。由於警隊的權力很大,一些先進民主國家很重視對警隊的制衡和監察,英國去年便進行監警部門的大改革,成立了「警察行為獨立辦公室」 (Independent Office for Police Conduct)。

相關組織可以追溯到 60 年代,當時全球社會運動百花齊放,警民衝突也日深,英國已有「誰看守看守人」(Who will watch the watchmen)的討論。當時有關警察的投訴,由警察自己內部處理,1960 年政府曾成立皇家委員會檢討成立監警制度,但在警隊反對下,沒有進行大改革,1964 年訂立的「1964 警察法」(Police Act 1964)僅允許內政部部長勒令警隊調查一些嚴重投訴案件。到了 70 年代,政府和非白人群體矛盾日深,人們尤其不滿警隊種族歧視的文化和做法。1972 年,英國國會一個有關種族和移民事務的委員會發表報告,其中一項是要求完善警察投訴機制。到了 1976 年,英國政府大力革新監警制度,成立警務申訴委員會(Police Complaints Board),由民間人士組成,可以檢視警隊就個案撰寫的報告,當時警務處長 Robert Mark 辭職以表不滿。

每當社會發生一些重大事件,英國都會嘗試擴大監警組織的職能,以重建市民對警隊的信心。1981 年,英國爆發布里克斯頓騷亂(Brixton Riots),一班黑人青年在大火中逝世,市民質疑火警起因有可疑,可能被種族主義者縱火,警察卻敷衍了事,結果引爆多年累積的民怨,包括對警方過往肆意截查黑人的不滿。騷亂平息後,英國政府進行調查,並發表「史嘉文報告」(Scarman Report),其中一個研究重點是警民關係,最後在 1984 年把警務申訴委員會升格為獨立投訴警察局(Police Complaints Authority),賦予它監督警察處理投訴過程的權力。

1998 年 6 月30 日,涉嫌謀殺黑人青年 Stephen Lawrence 的五名人士在獲判無罪後離開聽證會時,被憤怒的民眾投擲雞蛋。 圖片來源:路透社

到了 1993 年,一名黑人青年 Stephen Lawrence 因種族原因在倫敦被殺,五名疑凶被捕後獲警方撤控,引發長年的司法抗爭,更令民眾對警方和監警制度完全失去信心。內務大臣施仲宏(Jack Straw)下令獨立調查事件,並在 1999 年公佈 Macpherson Report,報告第 58 點就炮轟獨立投訴警察局沒有調查權,無法起到監察警隊的作用。2004 年,英國政府成立獨立警察投訴委員會(Independent Police Complaints Commission),進一步擴大職能,不單可以監督警方如何處理投訴,還可以獨立調查嚴重個案,處理市民對申訴過程的不滿。

2017 年爆出兩宗黑人青年被捕後慘死的案例,分別是 6 月過身的 Edson Da Costa 和 7 月的 Rashan Charles,事件引發全國反警暴示威,英國警察形象再次破產。去年,英國政府再一次改組獨立警察投訴委員會,成立警察行為獨立辦公室(Independent Office for Police Conduct)。警察行為獨立辦公室不再是委員會架構,而是由一位主席(Director General)統領,有獨立調查權,不用警方轉介,有權按新證據重審案件,以及會主動調查有關高級警務人員的投訴,並加快啟動紀律聆訊的過程,如有刑事成分,會移交檢控當局考慮作刑事檢控。

第一任警察行為獨立辦公室主席 Michael Lockwood 表示,公眾對警察的信心繫於獨立而堅實的監管制度,人們要知道甚麼事情做錯了,以及知道對警察的指控會否被一個真正獨立的部門作出仔細調查。回顧香港,警監會自 1986 年成立,沒有經過大變更,職能猶如 80 年代的獨立投訴警察局,而英國期間已經歷兩次大改革。歸根究底,英國行民主體制,而香港不是。