【人選之人】最接近民生的政治層級:地方選舉的意義

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圖片來源:Justin Chin/Bloomberg via Getty Images

5 月 2 日,香港特區政府宣佈新的區議會選舉方案,新一屆區議會僅保留 20% 直選議席,其餘改為直接或間接委任議員。同日,行政長官李家超在記者會指責有區議員危害國家安全,故要通過是次改革確保區議會「去政治化」。近年,政治學界有愈來愈多關於地區選舉的研究,學者認為這類選舉在當代社會扮演的角色愈來愈重要,既是最貼地的政治場所,亦是重要的政策實驗場。

2021 年,華沙大學政治學家 Adam Gendźwill 和根特大學政治學家 Kristof Steyvers 曾在學術期刊 Local Government Studies 組織特刊,邀請一眾學者共同探索地區選舉的意義。

傳統文獻多認為地方議會投票的重要性,相較全國選舉次一等,甚至是無關痛癢。其中 Karlheinz Reif 和 Hermann Schmitt 一篇經典研究指出,選民缺乏動力參與地方選舉,更趨向「表達性投票」(expressive voting),例如支持小型和新興政黨,以及懲罰或獎勵全國執政黨。這種觀點強調地方層級如何「垂直整合」(vertical integration)全國政治體系,顯示中央和地方層級關係不對等,後者更像前者的代理人。

不過近年愈來愈多學者認為,地方選舉不只是用來預測政黨和選民在中央選舉的表現,其本身就構成一種「次國家級政治領域」(subnational political arena)。在許多國家,地方選舉牽涉龐大的資源配置,而且處理的問題多為民生事務,對於公民來說,地方議會比起中層選舉(例如市政府、省政府)更加貼身、更重要。而且,取決於選區範圍的大小、地區政黨的扎根程度、個別地區主流的身份認同,以及選舉制度的設計差異,都會構成不同選戰生態。

行政長官李家超等人昨日下午召開記者會,交代區議會改革詳情。 圖片來源:Vernon Yuen/NurPhoto via Getty Images

根據文獻,Gendźwill 和 Steyvers 嘗試歸納出地方選舉重要的三項原因。第一,選舉制度為反映民意、使政治代表問責的關鍵機制,而地方議會很多時是最接近市民生活的層級,市民參與能產生最大和最切實的影響。第二,全球各國近年都走向一套「多級治理」(multilevel governance)的模式,地方議會和官僚獲賦予更大的政策自由,以應對管治挑戰。第三,地方代表的地位提高之同時,有關模式亦輸出各地,衍生更多比較研究和改革浪潮。

作為學者,Gendźwill 和 Steyvers 也指出地方選舉能夠提供龐大的研究資源,幫助解決很多政治學中的研究命題。僅僅是歐洲就有超過 10 萬個地方選舉單位,而且當中的制度設計十分多元;相反全球大約只有百多個國家,而且擁有全國選舉的地方就更加少。地方選舉可以產生出足夠的分析樣本,大大推進政治學研究。而且地方議舉與本地環境更緊密結合,可以讓學者觀察到這些環境因素對個人政治態度和行為的影響。

兩位學者呼籲研究人員要從比較角度,進一步發展有關地方選舉和投票的分析框架。具體而言,他們試圖提出兩個核心研究問題。第一,這些選舉和投票是否展現,及展現甚麼地方性點(主要指地方之間的水平差異)?第二,在甚麼條件下,地方選舉與其他層級選舉的模式和政治生態,會產生怎樣、以及何等程度的異同(主要考慮地方之間的垂直差異)?