世衛成員一定是主權國?

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2018 年 5 月於日內瓦召開的第 72 屆世界衛生組織大會。 圖片來源:FABRICE COFFRINI/AFP via Getty Images

世界衛生組織近年腐敗不堪,在今次疫情更被指醜態百出。世衛助理總幹事艾爾活(Bruce Aylward),接受香港電台英語節目「脈搏」(The Pulse)訪問時,更加「cut 線」迴避台灣成員資格問題。事件一再發酵,先是商務及經濟發展局局長邱騰華港台違反一個中國原則,再有政制及內地事務局局長聶德權表示世衛成員是以主權國為單位。但事實上,世衛成員也包括一些非主權國。

世衛成員分為會員國和準會員國,另外觀察員也可以參與世界衛生大會。現時世衛有 194 個會員國,他們能夠出席世界衛生大會、投票選出總幹事、審視世衛財政,以及討論未來衛生政策等。由於世衛是聯合國的專門機構,只要聯合國成員國簽署憲章,即可成為世衛會員國,除了列支敦士登外,其餘 192 個聯合國成員都加入了世衛;除此之外,其他國家只要在世界衛生大會上,通過簡單多數制投票,即可成為世衛會員。現時世衛會員國中只有兩個不算完整主權國的國家或地區:紐埃(Niuē)和庫克群島(Cook Islands),分別在 1994 和 1984 年成為會員

會員國:紐埃、庫克群島

不少政治學家,也難以界定紐埃和庫克群島的狀態。作為主權國(sovereign state),一個國家要有自己的國民,定義清晰的領土範圍;而有效的政府,要有內政和外交權利。紐埃現時人口只有 1,600,而庫克群島則有 17,000,她們擁有主權國的大部分功能,民選政府會自行打理一切內政,同時也是不少國際組織的會員,例如聯合國教科文組織;但憲法上,她們是紐西蘭王國(Realm of New Zealand)的構成國,兩地和紐西蘭政府締結聯繁邦協定,紐西蘭會主管她們的國防和外交事務,她們的流通貨幣也是紐西蘭元,國民同是紐西蘭的國民,故嚴格來說,她們並不算是完整的主權國,美國就視紐埃為自治領土。除此之外,在歷史中,烏克蘭白俄羅斯作為在蘇聯加盟共和國的時候,也是世衛的會員國。

準會員國:波多黎各、托克勞

至於準會員國的資格,就是為沒有外交能力的非主權國地區而設,要由負責他們外交事務的成員國協助申請。波多黎各(Puerto Rico)及托克勞(Tokelau),分別在 1992 年和 1991 年加入世衛。波多黎各現時是美國的一個自治邦,人口近 300 萬,2012 年曾經通過公投,希望加入美國成為第 51 個州,但未得到美國國會批准。托克勞則是紐西蘭的屬地,人口不足 1,400 人,有民選政府,但要由紐西蘭任命,她現在名列於聯合國非自治領土列表之上。準會員國基本上享有會員國大部分權益,例如參與全球的傳染病通報系統和出席世界衛生大會,但「世衛憲章」第 8 條列明,準會員國的具體權利要經過世界衛生大會商議(The nature and extent of the rights and obligations of Associate Members shall be determined by the Health Assembly)。

觀察員:巴勒斯坦、「中華台北」

最後一類是觀察員,世衛總幹事可考慮實際需要,邀請非會員國參與世界衛生大會,屬於門檻最低的參與方式,但就沒有投票權和獲得內部資料的權利。現時觀察員有巴勒斯坦、聖座教廷及馬爾他騎士團,以及非政府組織紅十字國際委員會及紅十字會與紅新月會國際聯合會。巴勒斯坦在 1988 年宣佈獨立,有民選總統,有明確的領土範圍,2012 年升格為聯合國觀察員,至今獲得 138 個聯合國成員確認國家地位,但因為美國和以色列等國反對,尚未成為正式會員。更諷刺的是,其實台灣本來就是世衛的觀察員成員,由 2009 年到 2016 年,都能夠用「中華台北」的名義,以觀察員身份參與世界衛生大會。當時馬英九執政,兩岸算是處於蜜月期,中國就容許台灣參與世界衛生大會,但到 2017 年 5 月,蔡英文執政接近一年,時任世衛總幹事陳馮富珍就 8 年內首度沒有邀請台灣代表參與會議,被指以政治壓倒人民健康福祉。由此可見,在決定一個地區能否參與世衛事務,是否「主權國」根本不是重點,世衛總幹事和大國的政治利益才是首要考慮。