無視暴政張狂,聯合國還可如何改革?

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去年 9 月,聯合國大會主席 Volkan Bozkır 在大會會議上發言。 圖片來源:路透社

聯合國官方文件強調,以民主為聯合國核心價值,人民意志才是政權合法性來源。但正當全球民主倒退,人民意志屢遭鎮壓之際,有安理會常任理事國卻頻頻運用否決權,盡廢聯合國武功,眼睜睜看著暴政張狂。這個戰後成立的國際組織,究竟還有多少改革空間,以阻止暴行持續?

澳洲昆士蘭大學亞太地區保護責任研究中心(APR2P)博士候選人 Rebecca Barber,從事非政府組織的國際人道救援工作多年,她最近在智庫組織洛伊國際政策研究所(Lowy Institute)平台撰文分析,以近月緬甸軍事政變為例,說明聯合國安理會的無能。

有示威者在中國駐南韓大使館門外,抗議中國涉嫌支持緬甸軍方政變。 圖片來源:路透社

緬甸軍事政變發生至今 3 個多月,超過 765 人被殺,逾 4,600 人被捕。聯合國駐緬甸的人權事務特別報告員指控,軍方大有可能干犯反人類罪行,包括「在違反國際法基本原則下,從事謀殺、強迫失蹤、迫害、酷刑和監禁」。聯合國秘書長、人權理事會與聯合國特使先後用最嚴厲措辭譴責緬甸軍方,但最終還是沒有實質行動。

基本上,聯合國安理會有權對緬甸實施武器禁運、制裁軍方高層、把重犯轉介國際刑事法庭、通過國際協議在外交上否認軍政府,但常任理事國俄羅斯及中國拒絕任何行動。英國曾經在 3 月草擬聲明,警告假如緬甸不停止暴力,將有「進一步措施」回應,但中國卻以「單方面施壓」只會「加劇緊張局勢」為由否決提議。

對此結果,聯合國緬甸特使似乎不感意外。早在 2 月,他已經在聯合國大會上表明,倘若聯合國大會與安理會未能及時行動,那就代表聯合國的改革迫在眉睫。

事實上,改革聲音在數十年間不絕於耳,焦點盡在五大安理會常任理事國的否決權,但要取消相關否決權,就必定要修改「聯合國憲章」,偏偏修改憲章又必須得到常任理事國首肯,以致要取消否決權根本不可能。於是乎,現存所有改革建議都只是「擦邊球」,觸不到問題核心,但 Barber 認為以下提議仍有認真看待的必要。

  1. 發生大規模暴行時,暫停行使否決權:2015 年由常任理事國法國提議,至今得到 103 國聯署聲明,要求常任理事國在大規模暴行發生時,自願暫停行使否決權。但此聲明不可能得到俄羅斯和中國同意,亦沒有約束效力。
  2. 增加安理會理事國:建議得到多國廣泛支持,以增加常任或非常任理事國名額,提高安理會在國際的代表性,但未能解決否決權的問題。
  3. 賦予聯合國大會更多職能:在人權事務、國際和平及安全問題上,讓聯合國大會提出更多建議,建立問責機制,可向安理會建言,以及要求安理會就特定事務提交報告,不過大會決議難有約束力。
  4. 當安理會行使否決權時,聯合國都召開大會討論:由歐洲小國列支敦士登提議,每當有常任理事國行使否決權而癱瘓安理會,聯合國便自動召開大會提議替代方案。
  5. 安理會把討論事務轉介聯合國大會:常任理事國動用否決權後,安理會成員可投票通過「程序決議」,把相關事務轉介聯合國大會。
  6. 就無限制行使否決權的合法性,徵詢國際法庭(ICJ)意見:有部分國際法律師主張,對防止暴行的措施行使否決權,以致安理會無法依據聯合國宗旨及原則行事,涉嫌濫用常任理事國權力,並違反防止暴行發生的國家義務。有國際律師聯盟及非政府組織正在合作,遊說聯合國大會就有關指控,向國際法庭徵詢法律意見。