遊說是否貪腐?

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是政客還是貪官?
是政客還是貪官?

在美國,政治遊說(Lobbying)往往被視為官商勾結,杜林普亦曾揚言要「抽乾沼澤」(Drain the swamp),革除議會貪腐;但與此同時,政治遊說作為合法產業,有憲法依據及法例監管,大學甚至設有相關課程。究竟遊說是說客所言「促進施政效率」,還是在陽光下合法貪腐?

政府遊說有其法理依據:美國憲法第一修正案保障人民「向政府請願伸冤的權利」(to petition the Government for a redress of grievances),遊說作為個人及企業向議員申述權利的手段便是由此而來,不過,說客只能收受定額報酬,向議員闡述客戶觀點,所簽合同亦不得以成功改變政策為條件。1995 年「政治遊說陽光法案」(Lobbying Disclosure Act),規定個人如有 20% 時間以上從事遊說必須註冊,並公開刊行登記客戶身份及所出費用,背後的邏輯是:既然無法杜絕官商勾結,不如公開進行。

有法律監管,自然有法律罅走。法院對賄賂的定義過於狹隘,必須符合「特定交換」(quid pro quo; this for that)--某次捐獻直接影響某個決策--才算犯法,現實往往難以舉證。例如前維珍尼亞州長 Bob McDonnell 被控收受商人 Jonnie Williams 餽贈,換取協助宣傳旗下產品,律師辯稱前州長純粹在午餐會上宣佈該公司發行新產品,以及安排對象於維珍尼亞大學醫學院會見有關官員,兩者並非官方活動,亦無左右官員決策,因此 Jonnie Williams 買的是渠道(access),而非政府行動(Government action),「接觸官員,不同於影響決策。」換言之,捐獻屬於言論一種,受憲法第一修正案保障。最終 Bob McDonnell 上訴成功,裁定無罪。

2016 年,全美遊說支出高達 31 億美元,職業說客多逾萬人。 圖片來源:open secrets
2016 年,全美遊說支出高達 31 億美元,職業說客多逾萬人。 圖片來源:open secrets
美國 2016 年各行各業遊說支出,以醫藥業為首。 圖片來源:open secrets
美國 2016 年各行各業遊說支出,以醫藥業為首。 圖片來源:open secrets

有意見指遊說有助促進施政效率,但亦無法為遊說所帶來的惡果開脫。美國人均醫療開支冠絕全球(佔 GDP 17.5%),原因一來醫療系統全面私營(包括白車),二來醫藥界投放大量資源,遊說議員反對規管藥價的法案。2016 年醫藥界的遊說支出高達 2 億 4,000 多萬,為各行業之冠,藥價普遍大幅上漲,例如同一種治療致命肌肉疾病成藥 deflazacort,在英國和加拿大經年僅售 1,000 美元,在美國卻索價 89,000 美元,而專賣藥廠 Marathon 亦非該藥研發商,純粹購買醫學研究成果,另加分析以取得美國食品藥物管理局認可。醫療成本高昂,不少人無力求助,亦有為求醫傾家蕩產,2013 年美國便有 64 萬宗破產申請出於不堪龐大醫療開支。

電影「槍狂帝國」(Miss Sloane)講述美國職業說客遊說國會議員立法管制槍械,實行嚴格背景審查,與權貴鬥智鬥勇的故事。在現實中,倡議廢除槍管的全國步槍協會(NRA)才是真正大說客,自 1998 至 2016 年間,NRA 就耗費約 378 萬美元遊說全美議員,大部分是共和黨員。在共和黨把持兩院的時代,槍管條例僅能以總統行政命令有限度頒行,結果大殺傷力半自動半槍持續流入市面,例如去年釀成 49 人死亡的奧蘭多槍擊案,兇器 Sig Sauer MCX 屬於 AR-15 系列半自動步槍,1 分鐘連發 45 輪,子彈威力足以穿透兩個人。現時美國平均每日一宗槍擊案,每年有 11,000 多人死於槍下,槍會遊說絕對要負部分責任

要解決遊說惡果,只能從制度著手,Miss Sloane 一類「逆向遊說」缺乏利益誘因,現實難以出現。美國人需要的不是一個超級英雄,而是政治改革。