國防預算下降,英國的艱難抉擇?

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2017 年 12 月服役的伊莉莎白女王號航空母艦。 圖片來源:RICHARD POHLE/AFP/Getty Images

英國作為北約一員,一直有參與北約的防衛事務。不過,「紐約時報」報道指,近年來英國削減國防預算,導致部隊、設備的投資大幅減少,令人質疑,今天的英國是否能夠捍衛家園,並在有需要時與美軍並肩作戰。

2014 年起,為應對俄羅斯入侵克里米亞,來自英國的約克郡軍團(Yorkshire Regiment)以北約成員身份,派駐俄羅斯毗鄰國愛沙尼亞。最近,約克郡軍團抵達該國的邊境城市納爾瓦(Narva),慶祝皇家海軍所協助的愛沙尼亞獨立戰爭 100 週年。在脫歐之前,英軍參與慶祝,無疑是強調對歐洲防務的承諾。然而,這支共約 1,000 名兵員的英國駐海外部隊,面對預算削減,得到的投資已大幅減少。這不禁令人疑問:緊縮政策及相關政治決定,是否已嚴重損害國家的軍力?

駐守愛沙尼亞的約克郡軍團。 圖片來源:The Yorkshire Regiment/Facebook

2010 至 15 年間,英國國防部預算實際減少了 80 億英鎊,與 2009 至 10 年相比,減幅達到 18%。去年時任國防大臣韋廉信(Gavin Williamson)受訪時提到,未來兩年的軍費預算將增加 10 億英鎊,以 2019 至 20 財政年度為例,軍費將達 384 億英鎊,佔 GDP 的 2.1%,略高於北約要求的 2%。Williamson 同時表示,英國正面對艱難抉擇:「面對新威脅,我們要如何利用自身技術及新方法,以提升軍隊在戰場上的殺傷力?」

不過,英國治國研究所(The Institute for Statecraft)的防務分析師 Julian Lindley 卻認為,英國實際上已沒有捍衛歐洲大陸的能力。在緊縮規模下,英國退到核保護傘內(retreating behind a nuclear shield),把資源用於發展不同的核裝備更為現實。「英國追求力量的象徵,即核威懾及航空母艦。」

目前的軍費支出,主要用於取代 4 艘老化的核潛艇和建造 2 艘航空母艦。單是核子計劃,每年便要花費 50 億英鎊,約佔年度國防預算 14%,而新潛艇的總成本,估計高達 310 至 410 億英鎊。皇家聯合研究所(RUSI)軍事研究中心副總幹事 Malcolm Chalmers 稱,未來十年,投入到潛艇及核子事業的總支出將至 700 億英鎊,佔現時 GDP 近 18%。

英國仍是核武大國,亦是少數能同時在海、陸、空作戰的國家之一,軍力處於世界一流水平。但預算緊縮令美國愈趨懷疑,英美是否還能共同作戰。「紐約時報」引述專家指,法國正逐漸取代英國,成為美國在歐洲的主要軍事盟友,進一步削弱了英美的「特殊關係」。負責國際安全事務的美國前助理國防部長 Derek Chollet 亦稱:「英國作為美軍首選合作夥伴的地位,在過去 10 年不斷下降。英國最後一次以領軍角色作軍事行動,已是 2011 年的利比亞內戰。」

2007 年,駐阿富汗國際維和部隊,英美均為北約參與國。

過去,英美在伊拉克及阿富汗並肩作戰,而且參與對抗伊斯蘭國。但看似永無止境的戰爭,令英國人逐漸厭倦參與軍事活動,且嚴重破壞對美國的信心。英國的軍事地位下降,亦可見於其國防評論(Defence Review)。過去 3 份官方評論均假設,除非與美國為伴,否則英國將永遠不會再打一仗。英國國際戰略研究所副主任 Kori Schake 曾於美國國防部任職,他認為英國把賭注押在與美國的關係上,尤其在杜林普時代,「是很大的退讓」。

緊縮及支出選擇改變下,英國陸軍成為最大犧牲品。 陸軍常備役人數由 10 萬多人減至 82,000 人,但仍出現數千人的空缺,即使是預備役的 3 萬亦未達標。當然,現代戰爭與過去不同,如今國家更重視網絡防禦、攻擊、情報及空軍等能力,人數有變也是合理。但曾是陸軍中校並於伊拉克及阿富汗服役、現為國會外交事務委員會主席的 Tom Tugendhat 認為:「防務的最根本問題還是出於兵員身上。我們的海陸兩軍規模太小,後備部隊的能力亦不及正式部隊。」新航母及核潛艇的支出,正是造成上述現象的原因之一。

儘管如此,Tugendhat 亦為國策辯護,指這些大型軍備顯示出英國的決心。「英國將成為歐洲裡唯一擁有兩艘航母的國家,具備部署它們的能力。『重海輕陸』一向是英倫島國國策。」但北約或許會指責,英國未能提供足夠軍隊,防衛俄國威脅。對此,Tugendhat 認為:「應該向德國提出要求。」