【英式法規】9 項警察贏得民眾信任的原則

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1948 年,倫敦大學學院醫院附近發現二戰遺留炸彈,警察到場協助人們疏散。 圖片來源:USIA/Interim Archives/Getty Images

很多人慨嘆香港各項制度開始崩塌,例如警政制度。警察的民調評分屢創新低,在去年 12 月發佈的民調結果中,4 成香港市民給警務處零分,警察涉嫌犯案的新聞也愈來愈多,有時事評論員就指出,香港警察正式步入城管化、公安化。可是,甚麼是理想的警政模式?其中一個,或許是古典英式概念「民許警治」(policing by consent)。

現代警察的始祖要追溯到 1829 年的「倫敦警察廳」(Metropolitan Police Service),在時任內政大臣羅伯特.卑利(Sir Robert Peel)指揮下創立,卑利後來兩度出任首相,也是現今保守黨的創辦人。沒有現代警察之前,有錢人會組織保安隊在市內巡查,政府也會委任一些沒有統一訓練的巡官。

可是 19 世紀初的倫敦,已經發展成人煙稠密的摩登都會。人口急速增長,加上經濟作業更複雜,不但滋生罪案,也催生新型罪行,要求政府保障社區安全的聲音愈來愈大,希望政府能全資成立全職、專業的安全部隊。加上 1819 年曼徹斯特發生彼得盧屠殺(Peterloo Massacre),騎兵隊鎮壓示威導致多人死傷,很多政客明白,要建立軍隊以外的安全部隊。可是,當時也有人反對,特別是自由主義者,認為警隊會威脅個人自由,政府會透過警隊干預人們日常生活和經濟作業;也有意見認為成立警隊只會帶來重稅。

在卑利的推動下,1829 年,英國國會正式通過「大都會警察法規」(Metropolitan Police Act 1829),正式成立「倫敦警察廳」。卑利也是一個保守派的自由主義者,他在平衡反對聲音和安全需要後,提出「民許警治」(policing by consent)的理念:警察只是穿了制服的民眾,所謂的「民許」即是指警隊要贏得人民信任和尊重,不能僅以威嚇和高壓手段來維持治安。「民許警治」可具體化成九點宗旨,又稱為「卑利九項原則」(The Peelian Nine Principles of Policing):

  1. 警察使命是要預防犯罪,而非以軍事力量和嚴刑峻法鎮壓;
  2. 警察的權力來源,乃建基於大眾對他們的存在、行動和行為的認可,以及他們贏得和維持人民尊重的能力;
  3. 警察需要確保並維持人民的尊重,亦須確保民眾自願合作及守法;
  4. 警察得到民眾配合程度之高低,與所需使用的武力多少成反比;
  5. 警察要得到民眾愛戴,不需奉承民意,而是要展現他們絕對公正地按法律行事。不論對方的財富和社會地位,隨時準備提供服務和伸出友誼之手,隨時展現禮儀和良好脾氣,準備好犧牲個人來捍衛生命;
  6. 只有在遊說、建議及警告無效後才可使用適當武力,並在任何情況下僅使用最低限度武力;
  7. 永遠維繫和民眾的關係,以實現警察是民眾,民眾是警察的歷史傳統。警察僅為受薪而專職於社區福利的民眾;
  8. 警察的行動應該一直緊遵其職能,而絕不用於個人和國家報仇,絕不武斷地審判和懲罰罪犯,篡奪審判權;以及
  9. 警察效率的判斷標準是沒有犯罪和動亂,而不是能被看得見的行動證據。

這經典的「卑利九項原則」,至今仍被詳列在英國政府的官方文件,亦是加拿大、澳洲和紐西蘭等英聯邦國家重要的執法原則。至今,英國警察在大部份時間下也依然沒有配槍。而香港殖民時期的警隊,行半軍事化的武裝部隊模式,到後來主權移交,警隊進行「社區警政」改革,推動社群參與,建立警民互信,在工作抱負中強調民許的價值。然而,主權移交不過 20 年,2019 年警隊就把座右銘「服務為本精益求精」改為「忠誠勇毅心繫社會」,看來離「民許警治」已愈走愈遠。