瑞士加入聯合國安理會 —— 中立的終結?

A+A-
瑞士中立傳統可追溯至 1815 年,在維也納會議獲國際確認。 圖片來源:Johannes Simon/Getty Images

聯合國安全理事會中,五個常任理事國各擁有一票否決權,而合共 10 席、任期兩年,每年改選一半的非常任理事國席位,則是其他國家爭取的目標。安理會會議不時成為不同立場、不同意識形態國家之間的角力場,但到了在 2023 年,也許會有一個中立國家成為非常任理事國。

去年 10 月,候選國瑞士向聯合國各特派團作簡介時,就以「為和平加分」(A Plus for Peace)為口號。但來自加拿大的駐紐約外交事務記者 Stéphanie Fillion 指,瑞士進入安理會,將與她的外交政策原則起衝突

10 席非常任理事國席位,通常按照地理區域分配。據報獲分配兩席的「西歐及其他國家集團」,只有瑞士及同屬中立國的馬耳他(Malta)爭取成為 2023 至 24 年非常任理事國。按對應數目,瑞士入選應無懸念,但瑞士聯合國協會(GSUN)副主席 Angela Müller 卻指:「我們與馬耳他的情勢不容樂觀,真正的反對者來自國家內部。」

Fillion 在雜誌「外交政策」(Foreign Policy)撰文分析,指部分反對瑞士成為非常任理事國的人士認為,當國家躋身這個有權在必要時採取軍事行動,以恢復和平的全球最高安全機構時,其承擔的角色,則有可能損害瑞士的中立性,以及隨之而來難能可貴的外交角色,最終打擊國家獨特的國際聲譽。譬如,美國與伊朗、俄羅斯與格魯吉亞,這些沒有外交關係的國家之間,便會定期要求瑞士擔任利益代表國

瑞士首都伯恩聯邦宮的國旗及聯合國旗。瑞士國內對成為安理會非常任理事國會否破壞其中立,看法分歧。 圖片來源:路透社

「利益代表國」是指,若某國與另一國部分或全部關係中斷,便由獲批准的第三國承接兩者部分領事和外交任務,讓各國能維持低級別關係,並為有關國家的國民提供領事保護。第二次世界大戰期間,瑞士承擔最多這類外交任務,於 35 個國家或地區獲多達 200 個任務授權;現時仍行使 7 項保護國權力。曾在柏林、安曼(Amman)、薩格勒布(Zagreb)、華盛頓及紐約聯合國總部擔任瑞士外交官的 Paul Widmer 認為:「不論作為保護國、中間人抑或調解人,許多國家賦予瑞士這些授權的原因,均出於瑞士一貫的中立政策,並在國際外交上取得良好信譽。」

瑞士的中立有歷史淵源,在維也納會議獲國際肯定、並列入本國憲法。然而瑞士國內政界對「中立」的定義亦有分歧。國內左翼政治人物推動積極中立政策,讓國家能在一些議題上持有立場;右翼政黨則通常將中立詮釋為不干涉及克制。瑞士駐聯合國大使 Pascale Baeriswyl 去年 12 月曾表示:「國家近兩個世紀未有捲入武裝衝突、避過兩次世界大戰,中立已成瑞士國族神話。在這個多元化國家中,大眾支持中立,有利凝聚彼此。但鑑於人們以不同方式理解中立概念,故瑞士在國際組織中工作時,必須從『中立法』中汲取線索指引,不能依賴神話。」

於 1907 年按「海牙公約」編纂而成的「中立法」,提到中立國主要責任包括:

  • 避免參加戰爭
  • 保證自身國防
  • 確保各交戰國均獲平等的戰爭物資出口待遇
  • 不向交戰國提供僱傭軍
  • 不允許交戰國使用其領土

支持瑞士躋身安理會的 Müller 去年 9 月則撰文指,不論法律或政治範疇,瑞士進入安理會均未抵觸中立原則。她表示:「不應把中立理解成『承諾不持任何立場及選邊站』,而是『與激烈衝突事件保持距離』。」Widmer 對中立的理解或許屬前者,他質疑:「如果美國要求安理會加強對伊朗的制裁力度,瑞士如何自處?應該投令伊朗不滿的贊成,抑或令美國不滿的反對,還是棄權?」

如果瑞士在一項議題上持有且通過投票表達立場,是否就損害了中立原則?Baeriswyl 並不同意:「我們不捲入衝突,的確是一項中立原則,但面對人道主義及國際法則不然。涉及法律時,永遠沒有中立。當我們作出承諾,就已不是中立。安理會及『聯合全面行動計畫』(JCPOA,通稱伊朗核協定)也包括在內,箇中是一個龐大的聯合體,我希望瑞士不會成為例外。」

怎樣解釋中立、加入安理會的瑞士要如何面對不同議題、會否導致其他國家質疑瑞士中立性⋯⋯ 長期堅守中立的瑞士,內部尚有爭議。瑞士廣播機構瑞士資訊(SWI)引用 2018 年一項調查指,95% 瑞士人主張國家保持中立;但同時表明,過去 20 年裡,愈來愈多瑞士人要求就「中立」作更嚴謹的解釋。加入安理會,是為瑞士中立劃上句號,抑或藉此更清晰闡明何謂中立?雙方目前仍未能說服彼此。