一帶一路:老撾的水壩政治與主權債務危機

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2015 年時,中國南方電網公司宣傳的南塔河 1 號水電站項目。 圖片來源:Guillaume Payen/LightRocket via Getty Images

老撾是世上少數僅存的共產國家,與強鄰中國關係非常密切。該國在 80 年代就緊跟中國步伐改革開放,但到今天依然是東南亞發展最遲緩的國家之一。中國在 2014 年起推動「一帶一路」計劃,老撾自然「受惠」,開展多個大型基建項目,卻令經濟情況雪上加霜。兩位澳洲國立大學公共政策學者就在東南亞研究平台 New Mandala 撰文,警告老撾正陷入嚴峻的主權債務危機。

2004 年到 2018 年,老撾維持到平均高達 7.5% 的經濟增長,不過債務增長幅度同樣驚人。在 2021 年,該國公債超過 133 億美元,佔 2020 年全國國民生產總值 72%,單是利息成本已經佔公共收入 52%。在 2021 年到 2025 年之間,該國每年平均要償還 13 億美元債務,接近其現時的外匯儲備水平。老撾國家銀行正尋求債務再融資(rollover)。不過,穆迪信貸評級已經將老撾國債列為「Caa2 級」,代表是投機級的劣質債券,前景暗淡,令投資者更加卻步。

單是當地國家企業老撾電力(Electricite du Laos),就累積了 50 億美元債務,當中一大部分來自中國資金,另有大筆潛在負債。老撾電力的財政狀況之如此差,其中一個原因是失敗的水力發電項目。該企業高估能源需求多達 50%,2011 年到 2015 年間與投資者簽下大量電力購買協議,並在 2016 年起開展一連串水壩工程以滿足本地能源需求。可是,老撾多個特別經濟區和工業園項目延期甚至爛尾,令水壩變相無用。

而且老撾電力與多個供電商(部分為中資背景)簽下的電力購買協議,屬於「必付合約」(take-or-pay)性質,即使最後沒有買所需的電力額度,仍要支付協議金額,為該企業增添很多潛在債務。更甚的是,當地政府欠缺配套意識,例如由中國建設銀行借款、中國電力施工的「老撾南歐江梯級水電站」工程,足足花費 27 億美元,在老撾北部築起 7 座水壩。可是,水電站根本沒有能源接駁設施連結首都永珍,而老撾電力只擁有該項目的 15% 股權。

現時看來,老撾難以走出對中國的債務依賴。2016 年起,當地的水壩工程大部分都從中國建設銀行融資。老撾過剩的電力供應很難找到其他市場,泰國和越南都沒有興趣簽下能源購買協議,因為她們的工程商一直無法在當地取得甜頭。2020 年,老撾電力和中國南方電網又成立了一間國企老撾輸電(Electricite du Laos Transmission),但據指中國南方電網控制當中超過 90% 的股權,以解除老撾電力部分債務,同時承擔建設一整套全國高壓電網。

在老撾大興土木的過程中,最痛苦的莫過於湄公河流域的居民和農民,他們除了生活貧困,還要被迫四處遷徙,以及直接面對環境破壞帶來的惡果。城市人的人則因為國家經濟失序,而要忍受嚴重的通脹。