任命首相 —— 馬來西亞最高元首的角色

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現任馬來西亞最高元首 Tengku Abdullah。 圖片來源:Samsul Said/Bloomberg via Getty Images

馬來西亞大選結束,但三大政黨聯盟均未能取得 112 席多數議席。無論希望聯盟(PH)的安華或領導國民聯盟(PN)的前首相慕尤丁,均宣稱獲得組建政府所需的議席。鑑於懸峙國會現象,馬來西亞最高元首日前已指示,將政黨組建新政府最後期限延長 24 小時,至今日(週二)下午 2 時。選舉結果固然是決定何人成為首相的關心,但新加坡國立大學法學院助理教授 Dian AH Shah、教授 Andrew Harding 認為,就過去幾年所見,最高元首在任命首相及首相辭職的情況下,作用變得十分重要

議會制國家大選舉中,懸峙國會並非新鮮事物。二人指,馬來西亞人現正在生活在一個政治不穩的時代,日益意識到,需要憲制約束政治、確保民主政體。在馬國,最高元首可能發揮重要作用,二人認為,探討元首任免首相的作用,是民主成熟的標誌,而非令人擔憂之處。

馬國最高元首憲法上的權力和職能,同時具有構成其大部分職能、根據建議下行使的非酌情權,以及根據元首自己判斷行使的酌情權。在重要國家事務,如任命首相、拒絕解散國會請求、召開統治者會議,以及馬國憲法「提及的任何其他情況」,都是元首行使酌情權的範疇。二人解釋,最高元首在大選後任命首相的權力是酌情決定,因為在選舉結束階段下,元首無法根據政府的建議行事。

然而,行使酌情權不代表最高元首擁有絕對、不受約束的自由酌情權力,二人指此說甚為誤導。在任命首相一事上,馬國憲法也提到,獲元首任命為首相的下議院議員,應「根據他的判斷,這名下議院議員很可能取得下議院多數議員的信任。」二人認為在憲政民主運作的核心 —— 法治之下,每個人都受法律管轄,所有權力都有法律限制,雖然憲法創造政治機構並賦予其某些權力,但也闡明或暗示相關權力的限制。而且,馬國憲政秩序乃建立於西敏制議會民主基礎上,確保在一個體系內的代議制政府國家,行使重要而受限的權力。

既然不是絕對酌情權,在任命首相一事上,最高元首的酌情判斷有何依歸?二人指,最高元首的酌情權不是酌情任命看來最值得任命的人,而是判斷誰能取得多數下議員的支持;代表任命何人不是取決於最高元首個人政治偏好,而是對事實的判斷。故憲法也使國君主制免於成為,各黨派政治人物爭奪並嘗試獲得好處的政治足球。

當做出誰能取得多數下議員的支持的判斷時,二人相信最高元首有權及有義務依賴證據審視。但沒有政治聯盟取得大多數議席情況下,他們指憲法沒有給出答案,但人們可以根據憲法邏輯(constitutional logic)找出答案。首先是政黨領袖的公開表示支持,因為他們可代表該黨的議會成員發言。另外,國會議員的法定聲明或支持信,在馬來西亞也是常見的支持證據;不過這些並不完全可靠,因為一名成員可能今天表態支持一位競逐首相者,明日又表態支持另一人。

第三,最高元首可以在政治領袖之間表達自己的看法。二人表示,最近此前兩次任命首相的事件中,最高元首便會見所有國會議員及政黨領袖,以得出判斷;而其他議會制國家卻沒有這種做法。故他們提出,只有前面的其他證據不可靠之下才適用。因為本質上,最高元首作評估時,應有權依仗政黨領袖判斷的真實和合理性。在議會民主制度中,政治選擇及決定是由政黨推動,而非個別議員。

儘管如此,二人認為現時馬來西亞有些政治人物,試圖將決定誰可成為首相的責任,推給最高元首決定,藉此間接解決自己聯盟內部的權力鬥爭。此舉不符合西敏制原則。安華或慕尤丁會成為首相,固然是值得關注的是,但要確保民主政體持續,避免將最高元首拉入政治爭議也是憲政必要。