中國外交失利:再度延期的楚克獨立公投

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去年 8 月,美國國務卿蓬佩奧飛坻科洛尼亞,與密克羅尼西亞聯邦總統帕努埃洛及時任馬紹爾群島總統海因會面。 圖片來源:路透社

在新中國歷史中,中共曾支持過各地的獨立運動。今年,西太平洋小國密克羅尼西亞聯邦(Federated States of Micronesia)的楚克州(Chuuk)本來會舉行獨立公投。分析員認為,是次公投成功的話,勢必撼動美國的島鏈策略。楚克獨立公投最終延期到 2022 年,算是美國的勝利,中國的失利。

1947 年,美國杜魯門總統發表的「國情咨文」掀起冷戰的序幕;兩年後,國共內戰結束,新中國成立,由蘇聯到中國和北韓,東亞大陸大部分的土地都落入共產陣營手中,美國就積極部署對策。韓戰在 1950 年爆發,當時美國外交顧問杜勒斯(John Foster Dulles)首次提到「島鏈」(Island Chain)一說,指出美國可以透過島國盟友和強大的海軍實力,圍堵中國和蘇聯。第一島鏈泛指日本、台灣、菲律賓,以及東南亞諸國的大巽他群島。第二島鏈就包括日本的伊豆群島、小笠原諸島,以及美國的關島和多個太平洋群島託管地,如帛琉和馬利安納群島。第三島鏈就是阿拉斯加、夏威夷,乃至澳洲、紐西蘭。

楚克所處的密克羅尼西亞,人口僅 10 萬,毗鄰帛琉,屬於第二島鏈的重要一環。她在 1986 年才正式從美國一方獨立,但由於只是彈丸之地,缺乏資源,所以與美國簽訂「自由聯合國家條約」(Compact of Free Association),以出讓國防授權來換取經濟援助。美國現時每年提供至少 1.1 億美元援助,佔該國足足 65% 的政府預算。美國知名智庫蘭德公司(RAND)的分析員 Derek Grossman 在「外交家雜誌」指出,楚克有極重要的戰略價值,當年二戰日本控制了楚克,成為第一線的海軍基地,對日本本島起了重要的屏障作用,也令美國軍隊猶如深入泥沼。

不少學者分析員指出,「島鏈」其實不是美國正式外交和軍事方針,可是當中國盤算地緣政治戰略時,一直視打破島鏈為目標。國際關係專家吉原俊井分析,中國國內的島鏈論述,加深了中國對被美國圍堵的焦慮,也影響了她對台灣的部署。這也解釋了為何近年中國一直致力拉攏菲律賓等島國支持,同時又加強在太平洋的軍事活動。Grossman 認為,中國不單矢志打破第一島鏈的圍堵,近年有中國官員和學者,亦主張中國進一步增加在西太平洋的影響力,並覬覦楚克的戰略價值。

密克羅尼西亞是唯一一個與中國建交的「自由聯合協定」協約國,另外兩國馬紹爾群島以及帛琉皆是台灣友邦。密克羅尼西亞因此享有大筆一帶一路基金。在 2019 年,總統帕努埃洛(David Panuelo)訪問北京,獲得國家主席習近平親自接見。因此,中國勢力可乘機延伸至楚克,Grossman 綜合當地消息指,中國在楚克蠢蠢欲動,例如大興土木、修建公路,以振興當地經濟,令當地人減少對美國的依賴。當地獨派領袖兼檢察長 Sabino Asor 直言,楚克獨立後,他們大可轉投美國以外的金主,特別是中國。Grossman 憂慮楚克獨立後,不再受限於「自由聯合協定」,就可以和中國建立雙邊軍事協定,最壞的情況是與中國簽訂 99 年的租地協定,以作軍事基地;因此,他認為楚克獨立公投再度延期,是美國的一次外交勝利。

然而到這一刻,整場楚克獨立運動並不順利。楚克政客之所以爭取獨立,主因是不滿聯邦政府分配美國資助的比例,楚克佔全國一半人口,但是只獲得 3 分 1 的補貼,於是希望在 2023 年下一輪「自由聯合協定」談判前獨立。楚克公投本來定於 2015 年,後來延期到 2019,但又未能舉行,今次已是第三度延期,官方理由是要多加諮詢和教育工作,希望在 2022 年再進行公投。密克羅尼西亞前總統莫里(Manny Mori)估計,楚克獨立運動最終不會成事,因為憲法基礎薄弱;更重要是約 3 分 1 楚克人口已經搬到美國,尤其關島和夏威夷,他們擔憂獨立後,會失去現在於美國享受的待遇;也有人認為獨立後只會進一步打擊當地經濟,故此對獨立運動十分冷淡。