專制政權進一步個人集權:為了避免政變?

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菲律賓總統杜特爾特去年 7 月推出「反恐法」,進一步集權。 圖片來源:路透社

過去數年,不少專制政權不單沒有走向民主化的道路,還加速個人集權。例如不同國家的修憲行動,杜特爾特的反恐惡法和盧卡申科的血腥鎮壓等等。同時,又有一些在位多年的獨裁者被推翻,例如高壓統治蘇丹近 30 年的巴希爾和掌控阿爾及利亞 20 載的布特弗利卡。有學者就在去年於政治學期刊 Democratization 撰文,分析獨裁者何時會進一步個人集權,而他們又要面對甚麼風險。

撰文的丹麥政治學者 Alexander Taaning Grundholm,過去一直研究獨裁國度的政治體制。Grundholm 認為,獨裁者長期面對被推翻的風險,要麼是被建制精英發動政變,要麼是被群眾起義打倒。於是,他們要發展出不同策略來為政權續命,例如發展經濟,以令建制精英瓜分更多利益,令民眾更認同政府。可是,並非所有策略都能順得人意,獨裁者研究不同方案時,需要衡量眼前面對的風險,以作取捨。

Grundholm 就研究專制政體的個人集權(personalization)所發揮的政治作用。個人集權即是當權者削弱社會精英政治影響力,例如肅清其他派系的高級官員,建立私人親兵,在公務員和軍事部隊安插親信等等。過去政治學家會把專制政體細分作一人獨裁(dictaroship)、軍政府(military junta)和一黨專政(one party state)等等。而 Grundholm 認為,個人集權不是一種政體分類(regime type),而是一種所有專制政權或多或少都有的政體特徵(regime trait)。

他認為,個人集權是獨裁者避免政變的策略,以往的實證研究也指出,個人集權確實減低政變發生的風險。首先,過去各地發生的政變,很多時得到軍隊支持,甚至由軍隊直接策劃,獨裁者成功個人集權後,會擁有自己的親兵,軍隊內部又有親信,這時新的軍事部隊精英,與獨裁者的利益關係會更加密切。另外是資訊優勢,策動政變需要嚴謹的情報工作,獨裁者安插精英後,會掌握更多體制內部敵對派系的資訊,相反敵對派系更難知道獨裁者一方的底蘊。

可是,獨裁者儘管能透過個人集權減低政變的機會,卻會大大增加群眾起義的風險。獨裁者能限制政敵的政治活動,但就消滅不了他們的政治野心。他們可能會轉向其他平台,其中一個選項是索性變節,與反對派合作推翻政權,他們能為反對派提供組織和人力資源,以及政權內部的資訊,他們的支持者也會壯大反對派的聲勢。由於變節風險極大,他們會等待機會,例如大型群眾運動爆發,獨裁者應接不暇時才加入,著名例子就有 1986 年菲律賓人民力量革命。

Grundholm 透過線性機率模型(linear probability model),分析 1947 到 2007 年間,102 個專制國家,相加共 3,308 年。他的模型控制了人均收入、國家油產量、是否選舉年等各項因素。數據分析證實了作者的假設:大型群眾示威爆發時,專制政權愈個人化,被推翻的機會愈大;反之,沒有大型群眾示威的話,專制政權愈個人化,被推翻的機率就愈細。

Grundholm 就表示,他的研究反映,近年專制政府愈來愈權力集中,但不代表其執政地位就更穩固,只要抗爭持續,獨裁者面對的風險依然極大。可是,他也補充,即使專制政權倒台,也不代表會由民主政府取代;唯一肯定的是,專制政權不倒台,民主就不會到來。