維繫一個國家的條件

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1830 年比利時革命後獨立。 圖片來源:Wikimedia Commons

為何有些國家經常會鬧分裂,以致政府總是神經過敏,扭盡六壬誓要消滅地方差異,貶抑甚至禁制地方語言不可;但有些國家縱使文化多元,譬如瑞士就沒有統一語言,但卻未曾聽過當地鬧分裂?哥倫比亞大學社會學兼政治哲學教授 Andreas Wimmer 解釋,這關乎人民是否有成熟的國族意識,超越種族及地域差異。國族的建立,靠的絕不是狂播國歌,從外部扶植更可能招致反效果。

Andreas Wimmer 撰文分析,國族建立(nation-building)最起碼牽涉兩個層面:第一是橫向的政治融合,國土內要存在跨越地域界限的政治聯盟;第二是縱向的政治身份,人民要認同及自願效忠國家機構,而不是忠於執政的政權。

這些國家政府與公民之間的關係,有時是透過志願組織、政黨、專業團體等中介組織促成,令每名公民都自覺國家權力核心有代表自己的聲音,即使他們支持的政治派系,在政府中未必佔一席位。

理想的話,這種公民與國家機構的聯繫會超越種族分野,所有人都覺得自己是國家中平等的一員,減低內戰爆發的風險。公民亦傾向支持社會福利政策,較少抗拒交稅,令政府管治更有效率。

乍聽之下,民主制度似乎是建立國族的理想辦法,這種信念同樣主導美國外交政策,他們相信在種族關係複雜的第三世界國家推動民主,政治領袖為取得最多民意支持而求同存異,能促成跨種族的政治聯盟。惜大多數結果都事與願違,取得執政權的多數派,經常會打壓及清算少數派,反而加劇國家分裂。

因此民主和國族建立的因果其實正好相反:民主不會有助於建立國族,反而成熟的國族會較容易實施民主。Wimmer 提出 3 個真正促成國族建立的因素,全部都不能一蹴而就,反而是緩慢的轉化過程,通常是多個世代累積的成果。

圖片來源:路透社

跨種族的民間自發團體

第一個因素,是民間有自發組成的團體,譬如讀書會、工會、政治俱樂部等,相比由統治階層贊助建立,自發團體較容易形成民間網絡,克服種族分歧。新統治者上台執政後,通常會依賴這些現成民間網絡,動員支持者以至招攬政治人才。

瑞士和比利時就是很好的對比,兩國人口都說不同的語言,但瑞士的國族意識成熟得多,其中民間自發團體厥功至偉。早在 18 世紀末至 19 世紀初,射擊俱樂部、讀書會和合唱社團等已紮根瑞士;至於比利時,大部分團體只局限在經濟發展較成熟、教育程度較高的法語地區,而且曾經掌權的拿破崙和荷蘭國王,都因認為這些團體有發動革命的可能,加以鎮壓。

結果當比利時在 1830 年革命後獨立,統治階層幾乎全是法語區民間團體成員,上台後以法語為法定語言,北部荷語區被排擠出權力核心,語言分野引發的政治分歧持續到 20 世紀,近年比利時更現分裂危機。至於瑞士,在 1848 年爆發內戰後,掌權的自由派精英依賴跨地域的民間團體吸納人才,以致政府內有不同語言地區的代表,法、德、意和羅曼什語同為法定語言

政府的公共服務能力

第二個因素,是政府提供公共資源及服務的能力,當公民意識到交稅可換取公共資源和服務,交稅的意願便會大大提高,而且較願意支持國家機構。

非洲國家博茨瓦納(Botswana)以養牛業為經濟命脈,在 1966 年獨立後,政府為業界提供產品出口機會,而且大舉興建交通、教育、醫療等基建,惠及不同的社群,結果取得跨種族支持,各族領袖願意投身政府;但如今以海盜而聞名的非洲國家索馬里,由前意大利和英國殖民地合併而成,獨立後政府缺乏管治能力,無法提供公共服務,長期依賴外國援助,其後經歷軍事政變和數十年內戰,國家由不同部族和軍閥所瓜分。

1989 年,波羅的海三國人民手牽手組成人鏈,要求脫離蘇聯獨立。 圖片來源:Wikimedia Commons

共通的語言和文字

第三個因素,涉及公民與國家機構的溝通方式。一般而言,共通語言較有利各方協商,增加建立國族的可能,減少分裂的危機。在歷史舞台上,每當極權政府失勢時,國家通常都會沿著語言的地區分界線瓦解,俄羅斯帝國與後來的蘇聯是經典案例。

俄羅斯及蘇聯有不同語言族群,包括俄語、德語、芬蘭語、土耳其語、韓語、羅馬尼亞語等,書寫系統則有斯拉夫字母、拉丁字母、阿拉伯文、蒙古文諸如此類。在 19 世紀末,俄羅斯進入群眾政治的年代,群眾按照母語建立各政治聯盟。10 月革命之後,蘇聯推動掃盲運動,但 1950 年代之前,蘇聯在各地所推行都是母語教育,反而強化地方內部的政治網絡。到戈爾巴喬夫(Mikhail Gorbachev)執政年代,蘇聯極權管治開始鬆動,結果拉脫維亞、格魯吉亞、哈薩克等相繼獨立。

Wimmer 認為,中國與蘇聯是近似卻又不同的案例。近代中國與蘇聯同樣繼承古老帝國的版圖,各地區有不同的語言及方言,雖然口頭上的溝通未必順利,但漢族政治精英都能夠理解中文,因此跨地域的政治聯盟得以建立,無論是帝制、民國還是共產黨統治年代,即使統治集團成員本身操不同的母語或方言,文字卻能克服語言分野,各地方語言所引發的離心力不及蘇聯強勁。

瑞士語言如此多元,理論上不利國族建立的第三個因素,是否意味著 3 大因素有高低及優次之分?Wimmer 解釋,這些因素的相互作用非常複雜,難以一概而論,他亦承認有其他因素可以左右發展,例如國家對外戰爭,往往令國民較易團結,使國族迅速形成等。

美軍在 2003 年推翻伊拉克薩達姆政權。 圖片來源:路透社

「不要再教別國人民如何管治」

他指出,在過去 20 年,世界銀行等國際機構一直增強落後國家政府的公共服務,但這些從外部扶植的手段,通常無助於鞏固政權的合法性。國際非牟利組織 The Asia Foundation,在 2006 至 2015 年對阿富汗進行的年度調查顯示,外國資助公共服務反而加劇人民對政府的不滿,有外國公共服務計劃的地區,人民反而較認同伊斯蘭極端組織塔利班(Taliban)的暴行。最近東歐多國打擊外國資助的非政府組織,同樣反映了由外國扶植而非自發的民間組織,很可能被指控為政治干預。

事到如今,已經愈來愈少觀察家會主張,從境外扶助國族建立是簡單任務。伊拉克的例子證明,外部協助建立的民主制度,不一定促成敵對派系的合作共治。美軍推翻薩達姆(Saddam Hussein)以後,伊拉克改以多數派的伊斯蘭什葉派掌權,加劇與遜尼派的磨擦,一些失勢的遜尼派及薩達姆支持者,最後竟然轉為支持阿爾蓋達組織及伊斯蘭國。

Wimmer 呼籲,決策者不要再自以為可以教別國人民如何管治國家,因為只要當地條件不適合,多數派系還未懂得尊重少數權利,無法建立兼容並蓄的執政聯盟,這些計劃往往以災難收場。要建立有效管治的國家,國族建立是重要的基礎,但只能夠透過當地公民及政治精英,經過無數世代付出血汗來成就。